II SA/Ke 413/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 1. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz J. S. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata T. G. kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa, 80/100) złotych, w tym 52, 80 (pięćdziesiąt dwa, 80/100) złotych VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Decyzją z dnia [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. S. i J. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] o odmowie M. S. i J. S. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] w przedmiocie udzielenia A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działkach [...] i [...] położonych w W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przyznał, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę nie brali udziału spadkobiercy współwłaściciela działki [...]: M. S. i J. S., jak również nie była do nich kierowana decyzja z dnia [...]. Organ wskazał, że pismem z dnia 2 sierpnia 2006 r. M. S. wystąpił do Starosty z żądaniem uchylenia powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wezwany przez organ I instancji do skonkretyzowania żądania wniósł wraz z J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] uznając, że decyzja organu I instancji nie jest dotknięta żadną z wad powodujących jej nieważność w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Dnia 14 lutego 2007 r. wpłynął do Starosty wniosek z dnia 1 lutego 2007 r. M. S. oraz J. S. o wznowienie postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę z dnia 11 lipca 2006 r., w którym jako podstawę wznowienia postępowania wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wnioskodawcy podali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, zaś jako spadkobiercy J. S. są użytkownikami i zarządcami posesji przy [...] w W., więc są "pełnoprawnymi stronami postępowania". Zarzucili naruszenie art. 28 i art. 30 § 5 kpa oraz 28 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto podnieśli, że inwestor A. S. złożył w postępowaniu o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezgodne z prawdą, bo nie zwierające zgody współwłaścicieli nieruchomości, a brak udziału w postępowaniu uniemożliwił im wniesienie "sprzeciwu", co do prawidłowości tego dokumentu oraz uwag dotyczących przedłożonego projektu budowlanego planowanej inwestycji, która narusza prawa osób trzecich. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, który wskazując na treść przepisu art. 148 § 1 i 2 kpa określającego, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od daty, w której strona dowiedziała się o decyzji odmówił wznowienia postępowania, uznając, iż wnioskodawcy wiedzieli o przedmiotowej decyzji w dniu 14 sierpnia 2006 r., kiedy to wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Zdaniem organu w sprawie niniejszej nie został dotrzymany termin jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony przepisem art. 148 § 1 i 2 kpa, stąd zasadna była odmowa wznowienia postępowania. Odnosząc się do przesłanego wraz z odwołaniem podania M. S. i J. S. z dnia 8 marca 2007 r. o "przywrócenie terminu na wznowienie postępowania" organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania została wydana w dniu [...], zaś powyższy wniosek strony złożyły w Starostwie w dniu 9 marca 2007 r., a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] Stosownie do przepisu art. 58 § 2 kpa prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Prośba o przywrócenie terminu winna być wniesiona wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, bowiem miesięczny termin dotyczył tej czynności. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła J. S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 9 kpa. Podniosła, że bez własnej winy nie brała wraz z bratem M. S. udziału w sprawie o pozwolenie na budowę, mimo, że inwestycja znajduje się na nieruchomości, której są współwłaścicielami. Podniosła, że odwoływała się "do wszystkich instancji państwowych bezskutecznie". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ich ocena pod względem słuszności i celowości. Sąd na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że jest władny uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja odmawiająca wznowienia postępowania, zatem kontroli tej podlega nie merytoryczna ocena decyzji z dnia z dnia 11 lipca 2006 r. o pozwoleniu na budowę, a wyłącznie to, czy zachodzą w tej sprawie okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania. Na wstępie jednak zauważyć należy, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną. Według art. 16 § 1 kpa decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Do nich należą decyzje wydane przez organ pierwszej instancji, od których nie zostało wniesione odwołanie w ustawowym terminie, a brak podstaw do przywrócenia terminu. Nieskorzystanie przez legitymowany podmiot z prawa odwołania nie zamyka drogi weryfikacji decyzji w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. W sprawie niniejszej od decyzji Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. pozwolenia na budowę nie zostało wniesione odwołanie w ustawowo określonym terminie i organ uznał, że decyzja jest ostateczna z dniem [...]. Organ jednak nie rozważył tego, czy można uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] rzeczywiście stała się ostateczna, skoro decyzja nie została doręczona uczestnikowi postępowania J. S. – z adnotacji poczty wynika, że "pod wskazanym adresem brak takiej osoby". Bezspornym jest, że skarżąca w sprawie niniejszej jest spadkobiercą J. S., jednak brak dowodu na okoliczność, czy J. S. zmarł w toku postępowania o pozwolenie na budowę, czy przed jego wszczęciem. W sprawie niniejszej natomiast za strony postępowania odwoławczego Wojewoda uznał nie tylko składających odwołanie: M. S. i J. S. oraz inwestora A. S., ale również A. G. i T. G. oraz F. S. i M. S., przesyłając im decyzję z dnia [...]. Z akt sprawy administracyjnej wynika jednak, że decyzja nie została doręczona małżonkom S., a w adnotacji poczty stwierdzono, że "adresat zmarł". Z faktu tego organ nie wyciągnął żadnych wniosków i nie podjął żadnych czynności, przesyłając akta Sądowi wraz ze skargą J. S.. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 13 marca 2006 r., znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej – K.1-6 wynika, że małżonkowie S. byli współwłaścicielami nieruchomości [...] położonej obok działki [...] i byli także uznani za uczestników postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z odpisów skróconych aktów zgonu M. S. zmarł [...] (k.49 akt), zaś F. S. zmarła [...] (k. 52 akt). Zatem, jeżeli organ odwoławczy uznał, że uczestnikami niniejszego postępowania winni być właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczyła przedmiotowa inwestycja, to winien ustalić aktualnych ich właścicieli, którymi mogą być spadkobiercy małż. S. i im doręczyć decyzję. Uczestnikami postępowania nie mogą być przecież osoby, które nie żyły już w czasie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji uznać należy, że organ nie ustalił właściwego kręgu uczestników postępowania w sprawie, bowiem w postępowaniu nie brali udziału bez własnej winy właściciele działki sąsiadującej z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, naruszając tym art. 61 § 4 kpa. Jest to przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie z mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa, której istnienie zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie z wniosku J. S. o wznowienie postępowania z udziałem wszystkich stron, w tym aktualnych właścicieli działki Nr 3642, którymi mogą być spadkobiercy małż. S. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że procedura trybu wznowieniowego regulowana jest przepisami art. 145-153 kpa i w świetle tych przepisów wznowienie postępowania jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zachodzą łącznie formalne przesłanki: -wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, -wniosek jest złożony w nieprzekraczalnym terminie wskazanym w art. 148 kpa, -podstawę wznowienia stanowi co najmniej jedna z okoliczności określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa. Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania wskazała podstawę wznowienia, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa podnosząc, że bez własnej winy ona i jej brat M. S., jako współwłaściciele działki [...] , spadkobiercy J. S. nie brali udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zgodnie z treścią art. 148 § 2 kpa wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, wszczęcie bowiem postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest bowiem podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania . Organy w sprawie niniejszej przyjęły, że skarżąca o decyzji wiedziała już dnia 14 sierpnia 2006 r., bowiem wnioskiem z tej daty wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, zaś wniosek o wznowienie postępowania z dnia 1 lutego 2007 r. wpłynął do organu dopiero dnia 14 lutego 2007 r., tj. po upływie miesięcznego terminu. Od negatywnych skutków uchybienia terminu strona może bronić się wnosząc prośbę o przywrócenie terminu (art. 58 § 1 kpa). W wyroku z dnia 29 stycznia 1986 r. sygn. akt III SA 1263/85 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa, organ administracji władny jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o ile termin ten nie został przywrócony. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i uznać należy, że mimo ustosunkowania się do niego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie został on rozstrzygnięty zgodnie z treścią art. 59 kpa. Z całokształtu rozwiązania przyjętego w art. 59 § 1 kpa wynika, że rozstrzygnięcie podania zainteresowanego o przywrócenie terminu następuje w formie postanowienia. Zatem w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja została wydana bez uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu. Tym samym naruszone zostały przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 9 kpa, który zobowiązuje organ do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek nie może być uwzględniony w sprawie niniejszej, natomiast może mieć znaczenie w sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Należy bowiem podkreślić, że wyjaśnienia i wskazówki organu nie mogą wprowadzać strony w błąd, sugerować wykonania konkretnych czynności (jak w piśmie Starosty z dnia 3 sierpnia 2006 r.). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga jest zasadna i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b oraz 1c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), § 2 ust. 3, § 18 ust.1 pkt 1 c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.).