II SA/Ke 415/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę. II SA/Ke 415/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania P.J., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że w dniu 18 lutego 2005r. do organu I instancji wpłynął wniosek P.J. o przyznanie pomocy finansowej na działanie – wspieranie gospodarstw niskotowarowych, a decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek ten uwzględnił. W dniu 18 września 2008r. do Biura ARiMR wpłynęło oświadczenie P.J. o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a w dniu [...] organ I-szej instancji wydał decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 uznając, że zainteresowany nie zrealizował w terminie wszystkich przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożone przez P.J., organ odwoławczy przytaczając treść § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, podkreślił, że przepis ten określa dwa różne terminy związane z realizacją płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. O ile 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia określony w § 8 ust. 2 jest terminem procesowym, w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy art. 58 i 59 kpa o przywróceniu terminu, to 6-miesięczny termin określony w § 8 ust. 1 pkt 1 ma charakter terminu materialno-prawnego, co w konsekwencji oznacza, że nie podlega przywróceniu. Organ II instancji wskazał, że wypłata dla skarżącego trzeciej raty płatności nastąpiła w dniu 5 maja 2008r., a zatem termin na zrealizowanie zadeklarowanych przez niego przedsięwzięć upływał w dniu 5 listopada 2008r., natomiast termin na złożenie w Biurze ARiMR oświadczenia - w dniu 12 listopada 2008 r. Organ ustalił jednocześnie, że P.J. nie zrealizował w powyższym terminie wszystkich zadeklarowanych przedsięwzięć, a mianowicie nie zrealizował projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Mając na uwadze powyższe, zaistniała konieczność wstrzymania wnioskodawcy płatności w 4 i 5 roku na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, organ II instancji podkreślił, że wymienione przez skarżącego powody niezrealizowania przedsięwzięcia w przepisanym terminie, nie wskazują na zaistnienie okoliczności wymienionych w § 9 ust.2 rozporządzenia, który przewiduje możliwość wypłaty 4 i 5 raty płatności, jeżeli realizacja przedsięwzięć była niemożliwa ze względu na zaistnienie jednego z wymienionych w tym przepisie przypadków. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że nabór wniosków w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006", Agencja prowadziła również w 2007 r. (wznowienie naboru w dniu 16 kwietnia 2007 r.), a decyzję w sprawie wsparcia gospodarstw niskotowarowych P.J. odebrał osobiście w dniu 22 lutego 2006 r. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P.J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że decyzje organów obu instancji są niezrozumiałe dla rolnika i nie można z nich wywnioskować, z jakich powodów płatność została wstrzymana. Autor skargi wskazał, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzono brzmienie przepisów, jednakże "nie wynika z nich żadne uzasadnienie merytoryczne". P.J. podkreślił, że nie jest prawdą, jakoby nie zrealizował w terminie wszystkich przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i w planie rozwoju gospodarstwa. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano bowiem, że zakupił zwierzęta gospodarskie, maszyny i ukończył szkolenia, jedynym zatem uchybieniem było nie przedłożenie dokumentu "opisanego w § 8 ust. 3 pkt 9 i 10". Skarżący wskazał, że osiągnął sprzedaż o wartości powyżej 22 tys. zł., zrealizował wiec wszystkie zadania merytoryczne. P.J. podkreślił, że pouczenie rolnika o jego obowiązkach jest sformułowane w sposób niedostateczny i niejasny nawet dla prawnika, dlatego też nie można wymagać od rolnika, który spełnił kryteria merytoryczne, aby zrozumiał inne zagadnienia proceduralne. Autor skargi zarzucił również, że organy rozpatrujące niniejszą sprawę naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie go o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji oraz nie wskazały materialno-prawnej podstawy orzekania lub "podają ją nieściśle." Ponadto skarżący wskazał, że § 8 i 9 rozporządzenia są niezgodne z Konstytucją RP, gdyż przekroczyły granice delegacji ustawowej określonej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, poprzez wprowadzenie nieznanych ustawodawcy kryteriów wstrzymywania pomocy, stwarzając biurokratyczne i formalne tytuły do wstrzymywania płatności, mimo merytorycznego wykonania planu rozwoju gospodarstwa. Skarga zarzuca także, iż przepisy rozporządzenia są niezgodne z pkt 11.11.2 obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P.04.56.958). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W prawidłowo ustalonym przez organy obu instancji stanie faktycznym zastosowanie mają przepisy § 8 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przytaczanego dalej jako rozporządzenie (Dz. U. Nr 286 poz. 2870 ze zm.). Stosownie do § 8 ust.1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przepis § 8 ust. 2 stanowi natomiast, że oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Wbrew twierdzeniom skargi, nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że P.J. nie zrealizował w terminie, o jakim mowa w § 8 ust.1 pkt 1, jednego z zadeklarowanych przedsięwzięć, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a mianowicie nie zrealizował projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Okoliczność tę przyznał sam skarżący w odwołaniu, dlatego niezrozumiałe jest zawarte w skardze stwierdzenie, że wykonał "wszystkie zadania merytoryczne". Bezspornym jest także, że skarżący składając w dniu 3 lutego 2009r. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i Planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie dołączył do niego umowy o dofinansowanie projektu w rozumieniu przepisów o Narodowym Planie Rozwoju, która zgodnie z § 8 ust.3 pkt 9 rozporządzenia, dokumentuje zrealizowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". W takiej sytuacji, zgodnie z § 9 ust.1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, co zasadnie znalazło wyraz w obu decyzjach podjętych w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że wypłata płatności w 4 i 5 roku następuje jedynie w razie wykonania wszystkich przedsięwzięć, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Stosując powyższy przepis organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że termin sześciomiesięczny, liczony od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, ma charakter terminu prawa materialnego, nie podlega zatem ani przedłużeniu ani przywróceniu. Jego upływ (który w stanie faktycznym sprawy nastąpił dnia 5 listopada 2008r.) powoduje zatem określone skutki w zakresie praw podmiotowych przysługujących rolnikowi korzystającemu z pomocy Państwa w zakresie wspierania gospodarstw niskotowarowych - w postaci wstrzymania płatności w czwartym i piątym roku. Jak zaznaczył już organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jedynie w przypadkach opisanych szczegółowo w § 9 ust.2 pkt 1 - 4, płatność może być wypłacona, mimo uchybienia terminu, o jakim mowa w § 8 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Podnoszona przez P.J. w odwołaniu od decyzji organu I instancji okoliczność, że nie zrealizował projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz obszarów wiejskich 2004- 2006" z powodu "braku możliwości przyjmowania wniosków przez oddział regionalny", nie mieści się w dyspozycji wskazanego wyżej przepisu, a co więcej, nie odpowiada sytuacji rzeczywistej. Jak bowiem słusznie zauważył organ odwoławczy, nawet w przypadku czasowego wstrzymania przyjmowania wniosków, nabór ten został wznowiony w kwietniu 2007r., a wiec skarżący przy wykazaniu należytej staranności, mógł - do dnia 5 listopada 2008 r. - wykonać zadeklarowane we wniosku przedsięwzięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących niezrozumienia treści wydanych decyzji oraz tego, że "nie można z nich wywnioskować z jakich powodów płatność została wstrzymana" podkreślić należy, że bezspornym w sprawie – bo przyznanym przez samego skarżącego - jest, że nie zrealizował on jednego z przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku, tj. projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego. Argument skargi, że "jest to stwierdzenie nieprawdziwe", bez przedstawienia jakiegokolwiek dowodu na jego poparcie (w szczególności złożenia umowy, o jakiej mowa w § 8 ust.3 pkt 9 rozporządzenia), jest całkowicie gołosłowny i jako taki nie może skutecznie podważyć prawidłowych - i wbrew twierdzeniom skarżącego, jasno sformułowanych - ustaleń przedstawionych w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Skutkiem niezrealizowania planu (w jakimkolwiek jego punkcie) będzie zawsze wstrzymanie płatności w 4 i 5 roku, o czym orzekły organy obu instancji stosując prawidłowo dyspozycję § 9 ust.1 rozporządzenia. Nie ma także racji skarżący twierdząc, że pouczenie co do prawnych konsekwencji niezrealizowania planu jest "wysoce niedostateczne", skoro w pkt 2 sentencji decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, organ przytoczył treść § 8 rozporządzenia podkreślając, że warunkiem wypłaty płatności w 4 i 5 roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem. Decyzję tę skarżący odebrał osobiście dnia 22 lutego 2006r. (adnotacja odręczna na jej odwrocie), zatem nie może obecnie podnosić skutecznie zarzutu dotyczącego braku pouczenia go o konsekwencjach wynikających z niezrealizowania w terminie jednego z punktów zadeklarowanego przez niego planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Co do niepowiadomienia P.J. o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, to istotnie przyjąć należy, że organy obu instancji naruszyły w tym zakresie przepis art. 10 § 1 kpa, co jednak nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Przed wydaniem decyzji przez organ I-szej instancji, Kierownik Biura ARiMR wezwał P.J. do wyjaśnienia nieścisłości wykrytych w złożonym oświadczeniu o zrealizowaniu przedsięwzięć, polegających na tym, że przedsięwzięcia zadeklarowane w tym oświadczeniu różnią się od wykazanych w planie rozwoju gospodarstwa. Po doręczeniu tego wezwania skarżący częściowo uzupełnił oświadczenie. Złożył także wraz z odwołaniem dodatkowe dokumenty, a konkretnie fakturę i umowy sprzedaży świadczące o osiągnięciu, w okresie pobierania płatności, corocznej wartości sprzedaży produktów rolnych pochodzących z własnej działalności w wysokości co najmniej 20.000 zł. (było to także jedno z zadeklarowanych przez niego przedsięwzięć). W odwołaniu przyznał także, że realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "nie udało mu się ukończyć", która to okoliczność spowodowała konieczność wstrzymania płatności. W tej sytuacji naruszenie przez organy art. 10 § 1 kpa nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Co do zarzutu niekonstytucyjności § 8 i 9 cyt. rozporządzenia poprzez przekroczenie delegacji ustawowej z uwagi na "wprowadzenie nieznanych ustawodawcy kryteriów wstrzymywania pomocy, stwarzając biurokratyczne i formalne tytuły do wstrzymywania płatności mimo merytorycznego wykonania planu rozwoju gospodarstwa", to podkreślić należy, że rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską. Wszystkie elementy zawarte w delegacji ustawowej zostały zawarte w rozporządzeniu, bez przekraczania jej granic. Warunki i kryteria wstrzymania pomocy, które kwestionuje skarżący – gdyż w jego ocenie są "nieznane ustawodawcy" oraz "biurokratyczne i formalne" mimo realizacji planu - nie mają zastosowania do sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie, a której nie chce zaakceptować autor skargi, a mianowicie stanu braku realizacji wszystkich przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku. Nie dotrzymanie tego warunku zawsze powodować musi wstrzymanie płatności (za wyjątkiem przypadków, o których mowa w § 9 ust.2 i 3, nie mających w stanie faktycznym sprawy zastosowania). Wobec powyższego za bezprzedmiotowe i nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ustosunkowanie się do zacytowanych wyżej twierdzeń skarżącego odnoszących się do oceny "kryteriów wstrzymywania pomocy (...) mimo merytorycznego wykonania planu rozwoju gospodarstwa". Nie ma także racji P.J. zarzucając, że przepisy rozporządzenia są niezgodne z pkt 11.11.2 obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P.04.56.958). Regulacje zawarte w tym punkcie dotyczą zasad szczegółowych w zakresie stosowania sankcji i odnośnie gospodarstw niskotowarowych stanowią, że w przypadku nieosiągnięcia zadeklarowanych celów pośrednich przez beneficjenta, po upływie 3 lat od momentu przyznania pomocy, dalsze wypłacanie pomocy zostaje wstrzymane. Taki stan faktyczny ma zaś miejsce w sprawie i odpowiada dyspozycji § 9 ust.1 w zw. z § 8 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.