II SA/Ke 416/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] wnoszącą sprzeciw na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] przez P.S., dotyczącego "rozbiórki ganku, a następnie odbudowy tegoż ganku, usunięcia skutków remontu generalnego, zdewastowaniu lokalu i zagrzybieniu, a następnie przeprowadzenie generalnego remontu, podziurawienie dachu, a następnie jego naprawienie" w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w K. przy ulicy [...] 5. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że do w/w zgłoszenia P.S. dołączył nieprawidłowo wypełnione oświadczenie z dnia 20 stycznia 2017 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieprawidłowość polegała na umieszczeniu informacji, że inwestor nie posiada innego tytułu niż wymienione w tym oświadczeniu prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia. Ponadto w oświadczeniu brakło określenia numeru ewidencyjnego działki objętej zgłoszeniem, brak było rysunku sporządzonego na kopii mapy obrazującego lokalizację objętego zgłoszeniem ganku, nie określono zakresu remontu i powierzchni zabudowy ganku oraz nie przedłożono oryginału pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora w sprawach objętych zgłoszeniem. W związku z tym Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] nałożył na P.S. obowiązek usunięcia w/w braków i nieprawidłowości w jego zgłoszeniu. W odpowiedzi na to postanowienie W.S. w piśmie z 3 lutego 2017 r. oświadczył, że nie posiada innego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, oprócz uprawnienia najemcy do uczynienia rzeczy najętej przydatną do zwyczajowego użytku oraz przepisów kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Kolejnym postanowieniem z dnia 15 lutego 2017 r. Prezydent Miasta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o oryginał pełnomocnictwa do podpisania oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie organ I instancji opisaną na wstępie decyzją, na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego wniósł sprzeciw uzasadniając, że inwestor w wyznaczony terminie nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem obowiązku. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że treść zgłoszenia określa art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a także, w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przepisami odrębnymi. W ocenie organu zgłoszenie inwestora nie spełniało wymagań zawartych w art. 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oświadczenie złożone przez osobę nie posiadająca żadnego z wymienionych tytułów prawnych nie może zostać uznane za skuteczne i upoważniające do prowadzenia robót budowlanych. Ponieważ mimo wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, nie wywiązał się on w całości z tego obowiązku, a w szczególności nie wskazał żadnego z wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytułów prawnych uprawniających do dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, wniesienie sprzeciwu było zasadne. W skardze od powyższego rozstrzygnięcia P.S. reprezentowany przez ojca W.S., wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Nie wskazując żadnych przepisów, których naruszenie uzasadnia żądania skargi, zarzucił wadliwość interpretacji organu, jakoby najemcy nie przysługiwało prawo do przeprowadzenia remontu lokalu lub nawet budynku, w którym ten lokal się znajduje. Takie prawo przysługuje jego zdaniem najemcy na przykład wtedy, gdy właściciel celowo nęka najemcę, dewastuje lokal i czyni go niezdatnym do zamieszkania, aby zmusić najemcę do wyprowadzenia się. Ponadto każdy obywatel ma obowiązek troszczenia się o mienie Skarbu Państwa i zapobiegania jego zniszczeniu oraz utracie wartości. Ponieważ przedmiotowy lokal i budynek jest własnością Skarbu Państwa, również poprzez posiadanie 100% akcji spółki C. S.A. będącej jego wieczystym dzierżawcą, prawo przeprowadzenia niezbędnego remontu przysługuje każdemu obywatelowi. Skarżący podniósł też, że mimo oględzin dokonywanych na przedmiotowej nieruchomości przez nadzór budowlany, żadna decyzja dotycząca samowoli budowlanej nie została pod adresem P. i W. S. nigdy wydana. Nadzór budowlany stwierdzał natomiast zagrożenie dla życia i zdrowia na przedmiotowej nieruchomości i prawdopodobnie wydawał decyzje nakazujące właścicielowi usunięcie zagrożenia. O treści takich decyzji P.S. nie był jednak informowany, bo nie został uznany za stronę takiego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego, W.S. wyjaśnił, że jego syn P.S. zajmuje przedmiotowy lokal na podstawie umowy najmu zawartej z C. S.A., który uniemożliwia przeprowadzenie remontu, ponieważ chce odzyskać ten lokal dla siebie. Z umowy najmu wynika, że najemca upoważniony jest jedynie do przeprowadzania niewielkich napraw i nie jest upoważniony do przeprowadzania robót, których dotyczy sprawa. Wspomniana umowa została wypowiedziana w 2010 r. P.S. zaskarżył to wypowiedzenie do sądu, ale sprawa została zawieszona do czasu zakończenia innej sprawy dotyczącej wysokości czynszu i zwrotu nakładów na remont przedmiotowego lokalu, które to koszty zostały poniesione przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2017.1369 ze zm.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Przedmiotem skargi była wydana na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego decyzja utrzymująca w mocy sprzeciw od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych w tym zgłoszeniu, a także w złożonych na żądanie organu pismach uzupełniających to zgłoszenie. Po tych uzupełnieniach organ II instancji uznał, że jedynym brakującym, a koniecznym dla kompletności zgłoszenia dokumentem, jest wymagane przez przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził bowiem, że złożone do akt sprawy oświadczenie nie jest prawidłowe, ponieważ nie wskazuje żadnego z wymienionych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego tytułów prawnych przewidujących uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z oceną taką należy się zgodzić. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W związku ze wskazaniem w dołączonym do zgłoszenia z dnia 20 stycznia 2017 r. oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzupełnionym w dniu 31 stycznia 2017 r. oraz w dniu 3 lutego 2017 r., że jedynym tytułem uprawniającym inwestora do wykonywania robót budowlanych jest "uprawnienie najemcy do uczynienia rzeczy najętej, aby była przydatna do zwyczajowego użytku" oraz są "przepisy z kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia", należało ocenić, czy taki tytuł mieści się w enumeratywnym katalogu tytułów wymienionych w art. 3 pkt 11 prawa budowlanego. Oba wskazane przez inwestora tytuły do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy zakwalifikować jako wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Zarówno bowiem najem, jak i prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia są instytucjami prawa cywilnego uregulowanymi w księdze III kodeksu cywilnego dotyczącej zobowiązań. Najem to umowa, której treścią jest zobowiązanie wynajmującego do oddania najemcy rzeczy do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a także odpowiadające mu zobowiązanie najemcy do płacenia wynajmującemu umówionego czynszu. Z regulacji dotyczących umowy najmu zawartych w kodeksie cywilnym, a także w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. 2016.1610 t.j. ze zm.) wynika, że do drobnych nakładów, które obciążają najemcę lokalu, należą w szczególności: drobne naprawy podłóg, drzwi i okien, malowanie ścian, podłóg oraz wewnętrznej strony drzwi wejściowych, jak również drobne naprawy instalacji i urządzeń technicznych, zapewniających korzystanie ze światła, ogrzewania lokalu, dopływu i odpływu wody (art. 681 kc), a najemcę, o którym mowa w tej drugiej ustawie, obciąża naprawa i konserwacja: 1) podłóg, posadzek, wykładzin podłogowych oraz ściennych okładzin ceramicznych, szklanych i innych; 2) okien i drzwi; 3) wbudowanych mebli, łącznie z ich wymianą; 4) trzonów kuchennych, kuchni i grzejników wody przepływowej (gazowych, elektrycznych i węglowych), podgrzewaczy wody, wanien, brodzików, mis klozetowych, zlewozmywaków i umywalek wraz z syfonami, baterii i zaworów czerpalnych oraz innych urządzeń sanitarnych, w które lokal jest wyposażony, łącznie z ich wymianą; 5) osprzętu i zabezpieczeń instalacji elektrycznej, z wyłączeniem wymiany przewodów oraz osprzętu anteny zbiorczej; 6) pieców węglowych i akumulacyjnych, łącznie z wymianą zużytych elementów; 7) etażowego centralnego ogrzewania, a w przypadku gdy nie zostało ono zainstalowane na koszt wynajmującego, także jego wymiana; 8) przewodów odpływowych urządzeń sanitarnych aż do pionów zbiorczych, w tym niezwłoczne usuwanie ich niedrożności; 9) innych elementów wyposażenia lokalu i pomieszczeń przynależnych przez: a) malowanie lub tapetowanie oraz naprawę uszkodzeń tynków ścian i sufitów, b) malowanie drzwi i okien, wbudowanych mebli, urządzeń kuchennych, sanitarnych i grzewczych. Wśród wymienionych robót z pewnością nie mieszczą się roboty budowlane objęte zgłoszeniem P.S. z dnia 20 stycznia 2017 r. Jak poza tym wynika z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r., umowa najmu lokalu, którego miały dotyczyć zgłoszone roboty budowlane została wypowiedziana jeszcze w 2010 r., a ponadto umowa ta nie obejmowała upoważnienia do wykonywania robót budowlanych. Uregulowane w tytule XXII księgi III kodeksu cywilnego prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia jest zdarzeniem prawnym, którego skutkiem prawnym jest powstanie stosunku prawnego obligacyjnego między prowadzącym cudzą sprawę, a zainteresowanym. Jest więc swoistym źródłem zobowiązania. Stosunek prawny w ten sposób powstały ma charakter pozaumowny. Samo prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia jest więc innym czynem, zgodnym z prawem, który wywołuje skutki prawne niezależnie od woli działającego, określanym w doktrynie jako działanie prawne (M. Nesterowicz (w:) J. Winiarz, Komentarz, t. II, 1989, s. 693; A. Szpunar (w:) System prawa cywilnego, t. III, cz. 2, s. 686). Określenie "bez zlecenia" oznacza brak jakiegokolwiek tytułu prawnego – obowiązku, uprawnienia lub upoważnienia do działania w cudzej sprawie, wynikającego z czynności prawnej lub jakiegokolwiek innego źródła, w tym przepisów ustawowych, orzeczenia sądu względnie decyzji administracyjnej (wyrok SN z dnia 17 kwietnia 2015 r., III CSK 272/14, LEX nr 1710362; wyrok SN z dnia 29 listopada 2012 r., V CSK 568/11, LEX nr 1289053; uchwała SN z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 125/09). Z samej istoty więc prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia wynika, że nie może ono stanowić, ani mieścić w sobie uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak z powyższego wynika nie można przyjąć, aby powołany w oświadczeniu z dnia 20 stycznia 2017 r. oraz w skardze tytuł zobowiązaniowy, przewidywał uprawnienia do wykonywania robót budowlanych objętych ocenianym w sprawie zgłoszeniem. Z przedstawionych uwag wynika więc, że inwestor, mimo właściwego, opartego na treści art. 30 ust. 5 c Prawa budowlanego wezwania do uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty potwierdzające posiadanie prawa do dysponowania objętą zgłoszeniem nieruchomością na cele budowlane oraz mimo upływu zakreślonego dwukrotnie terminu do uzupełnienia zgłoszenia, nie uzupełnił go w wystarczający sposób. Dlatego zasadne było wniesienie sprzeciwu opartego na dyspozycji art. 30 ust. 5 c in fine Prawa budowlanego. Zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na wynik sprawy. Należy zauważyć, że wskazane w skardze powody mające, zdaniem skarżącego, potwierdzać jego prawo do dysponowania objętą zgłoszeniem nieruchomością na cele budowlane, w rzeczywistości nie mieszczą się w ustawowych granicach tego prawa wyznaczonych przez legalną definicję zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Obywatelski, jak to określono w skardze, obowiązek troszczenia się o mienie Skarbu Państwa, nie jest realizowany w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane i nie może być pretekstem do omijania bezwzględnie obowiązujących przepisów tej ustawy. Zakres uprawnień przysługujących najemcy, w szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy, również nie mieści w sobie prawa do dysponowania lokalem mieszkalnym, zwłaszcza użytkowanym bezumownie, na cele budowlane, o czym była już wyżej mowa. Stwierdzenie zagrożenia dla życia i zdrowia wynikłe ze stanu nieruchomości, może być podstawą do nałożenia na właściciela, użytkownika wieczystego, zarządcę, a w pewnych sytuacjach także na inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie - obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o czym stanowi art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli taka decyzja zostałaby wydana, a obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości został nałożony na skarżącego, to jego wykonanie nie wymagałoby zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Sytuacja taka jednak w sprawie nie miała miejsca, w związku z czym zarzucane zagrożenie dla życia i zdrowia wynikające ze stanu przedmiotowego lokalu, nie mogło być podstawą prawa dysponowania tym lokalem na cele budowlane. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.