II SA/Ke 418/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 maja 2017r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. II SA/Ke 418/17 Uzasadnienie Decyzją z dnia 8 maja 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji Wójta Gminy z dnia 19 grudnia 2016 r. umarzającej postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte postanowieniem Wójta Gminy z dnia 16 maja 2016 r. dotyczące ustalenia przebiegu granicy między nieruchomościami położonymi w obrębie G., gmina S.: działką nr ew. 251/2, której właścicielem jest T. Ł., a działką nr ew. 256, której właścicielem jest Z. C., w związku z zawarciem ugody, która ma moc ugody sądowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie o rozgraniczenie toczyło się na wniosek T. Ł. złożony w dniu 20.04.2016 r. Do dokonania czynności rozgraniczeniowych został upoważniony geodeta uprawniony T. P.. Wobec zawartej przez strony w dniu 24.10.2017 r. przed geodetą uprawnionym ugody granicznej, która ma moc ugody sądowej, Wójt Gminy decyzją z dnia 19.12.2016 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W piśmie z dnia 7.10.2016 r. Z. C. wycofał zgodę na zaproponowany przez geodetę T. P. projekt rozgraniczenia wymienionych działek oraz zwrócił się z prośbą o wyznaczenie innego geodety do przeprowadzenia rozgraniczenia, którego nazwisko, według pisma, Z. C. miał wskazać w odpowiednim czasie. W dniu 16.11.2016 r. dokumentacja techniczna z rozgraniczenia nieruchomości położonych w G. została przyjęta do PODGiK w S.. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy wniósł w dniu 3 stycznia 2017 r. Z. C. zarzucając geodecie przekroczenie uprawnień oraz wadliwe wykonanie prac związanych z ustalaniem granic. Zgodnie ze stanowiskiem odwołującego, został on pozbawiony oceny skutków zawartej ugody. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło w całości ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Dokonując oceny prawnej decyzji Wójta Gminy organ stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma zawarta przed geodetą pomiędzy T. Ł. oraz Z. C. ugoda graniczna mająca zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne moc ugody sądowej. Taka ugoda definitywnie kończy spór co do przebiegu granic, a wówczas organ winien formalnie wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe umorzyć jako bezprzedmiotowe i tak też – na podstawie art. 105 § 1 kpa – uczynił. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego nie wywiera żadnego wpływu na skuteczność ugody, a sama ugoda może zostać wzruszona w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Z. C. zarzucając naruszenie prawa materialnego: § 3 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (dalej rozp. MSWiA) poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego rozgraniczanych nieruchomości wynikającego z Księgi Wieczystej nr [...] pomimo jej wyliczenia przez geodetę w dokumencie ugody, § 3 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 pkt a rozp. MSWiA poprzez nieuwzględnienie protokołu z czynności ustalenia granic działki ewidencyjnej sporządzonego przez geodetę M. Ć. wraz mapą dotyczącą podziału nieruchomości, § 9 ust. 1 pkt 3 i § 10 rozp. MSWiA poprzez zaniechanie przeprowadzenia wywiadu terenowego, § 21 ust. 1 rozp. MSWiA w ten sposób, iż sporządzono szkic graniczny oraz ustalono punkty graniczne po dacie sporządzenia i odczytania stronom ugody, w następstwie czego skarżący był pozbawiony możliwości zapoznania się z przebiegiem granicy pomiędzy spornymi nieruchomościami w chwili sporządzania ugody, § 21 ust. 1 pkt 3 rozp. MSWiA poprzez zaniechanie szczegółowego opisu granicy uznanej za obowiązującą po podpisaniu ugody, § 8 pkt 4 rozp. MSWiA poprzez zaniechanie zawiadomienia o czynności i uczestnictwa w niej przedstawicieli Gminy będącej właścicielem dróg gminnych pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie rozgraniczanych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie jest sporne, iż w sprawie doszło do zawarcia w dniu 24 października 2016 r. przed geodetą uprawnionym, ugody granicznej. W pkt. 7 ugody, przewidziano zapis odnośnie zgodnego oświadczenia stron, że ustalone granice uznają za obowiązujące, co skutkowało podpisaniem ugody bez zastrzeżeń. W pkt 8 ugody strony zostały pouczone, że ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej. Odnosząc się do skargi należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte nie koncentrują się na podważeniu istnienia ugody przed geodetą, lecz zmierzają do wykazania nieprawidłowości czynności ustalenia granic dokonanych przed geodetą. W związku z tak sformułowanym zarzutem ocena prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji związana jest z wyjaśnieniem podstawowej kwestii: charakteru prawnego decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w następstwie zawarcia ugody granicznej przed uprawnionym geodetą oraz wpływu na podjętą decyzję oświadczenia strony o cofnięciu zgody na zawarcie ugody przed uprawnionym geodetą. W tym kontekście ustalenia przede wszystkim wymaga czy organy administracji publicznej orzekające w sprawach rozgraniczeń nieruchomości są uprawnione do badania skutków cofnięcia zgody na zawarcie ugody w postępowaniu rozgraniczeniowym, w sytuacji gdy taka ugoda została już zawarta. Wyjaśnienie tej kwestii należy poprzedzić rozważaniami na temat charakteru prawnego ugody granicznej. Otóż, ugoda zawarta przed uprawnionym geodetą, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.jed. Dz. U. z 2016r., poz. 1629), zwanej dalej ustawą p. g. i. k., ma moc ugody sądowej, tzn. korzysta z powagi rzeczy ugodzonej. W orzecznictwie sądowym i doktrynie prawniczej wielokrotnie podkreśla się, iż ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się, poza przepisami art. 917 i 918 k.c., ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a. W związku z powyższym nie podlega ona kontroli, ani w decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego, ani w wyniku zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten sąd może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7.07.1981 r., sygn. akt I CR 225/81, opubl. OSPiKA 1982, z. 12, poz. 215, wyrok NSA z 16.01.2007r., sygn. akt. I OSK 376/06, LEX nr 290621, Magdalena Durzyńska, Podziały, rozgraniczenia i scalenia nieruchomości, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000r., str.142 i nast.). Powyższe stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wzruszenie ugody granicznej, może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne. Tym samym, do oświadczeń woli w zakresie cofnięcia zgody na zawarcie ugody granicznej zastosowanie znajdują zasady ogólne kodeksu cywilnego dotyczące zawarcia umowy. Skoro zatem wzruszenie ugody granicznej może nastąpić wyłącznie według w/w zasad, to trafna jest argumentacja organu odwoławczego, iż tylko na drodze postępowania cywilnego skarżący mogą uchylić się do skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. Reasumując, wyżej wskazany charakter prawny ugody granicznej zawartej przed uprawnionym geodetą wyłącza dopuszczalność jej wzruszenia w postępowaniu administracyjnym, albowiem organy administracji publicznej nie są uprawnione do oceny jej ważności. Skutki prawne ugody powstają z chwilą jej podpisania, co przy uwzględnieniu jej prawnego charakteru oznacza, że organ administracji publicznej nie jest władny do oceny ważności takiej ugody, jak również do jej uchylenia. Odnosząc się z kolei do charakteru prawnego decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawarciem ugody granicznej, należy przede wszystkim podnieść, że jej zawarcie kończy wprawdzie spór graniczny, lecz nie kończy biegu postępowania administracyjnego. W sytuacji zatem gdy dojdzie do zawarcia przez strony ugody granicznej organ administracji publicznej z mocy art. 31 ust. 4 ustawy p.g.i.k. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jest zobligowany do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zawarcie ugody przed upoważnionym geodetą definitywnie kończy postępowanie rozgraniczeniowe bez względu na to, czy organ administracji publicznej umorzy postępowanie administracyjne czy też nie, umorzenie postępowania administracyjnego ma bowiem charakter deklaratywny, wtórny i oznacza tylko to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe ( por. uzasadnienie orzeczenia SN z 7.07.1981r., sygn. akt. ICR 225/81, OSPiKA 1982, nr 12, poz. 215). Trafnie w tym kontekście organ odwoławczy wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zawarcie ugody granicznej skutkuje umorzeniem formalnie wszczętego postępowania administracyjnego, a decyzja podjęta na podstawie art. 31 ust. 4 ustawy p.g.i.k. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. ma charakter czysto proceduralny. W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego są bezzasadne. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.