II SA/Ke 42/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Asesor WSA Sylwester Miziołek,, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2007 r. sprawy ze skargi D.N. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak; [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata R.B. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym kwotę 52,80 złotych VAT, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania D.N. od decyzji Starosty Nr [...] z dnia [...] znak: [...] odmawiającej D.N. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budową budynku gospodarczego - wiaty gospodarczej na działce Nr 46/1, w odległości 1,50 m od granicy działki sąsiedniej Nr 46/2, w F. gmina S., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podstawę wydania decyzji Starosty stanowił art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego - wiaty gospodarczej organ uzasadnił nie zachowaniem wymogów w zakresie odległości inwestycji od granicy z działką sąsiednią przewidzianych przepisami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Starosta działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał D.N. do usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym poprzez wskazanie odległości budynku mieszkalnego sąsiada od granicy działki, przedłożenie analizy zacienienia i nasłonecznienia budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, właściwe podpisanie projektu budowlanego oraz wskazanie nazwisk i adresów zamieszkania spadkobierców po zmarłym M.G (były właściciel działki sąsiedniej). Inwestor w wyznaczonym terminie wywiązał się z nałożonych obowiązków. W ocenie organu I instancji, z przedłożonego projektu zagospodarowania działki wynikało, że odległość inwestycji od granicy działki sąsiedniej wynosiła 1,5m a nie jak określają przepisy powołanego rozporządzenia nie mniej niż 3m. W odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...]. D.N. podnosiła, że usytuowanie wiaty w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią z uwagi na rozmiary działki jest zgodne z przepisami jak również z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Rozpatrując odwołanie Wojewoda stwierdził, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została poprzedzona decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...] znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla działki Nr 46/1 położonej w F. gm. S. na budowę budynku gospodarczego-wiaty. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nakłada na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, bada kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, bada czy został wykonany obowiązek sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Uchylając decyzję do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy uznał, że z decyzji organu I instancji nie wynikało aby Starosta wykonał obowiązki nałożone art. 35 ustawy, a w szczególności sprawdził, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w zakresie dotyczącym zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 stanowi podstawę do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Starosta postanowieniem z dnia [...]. w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na D.N. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, nie nałożył natomiast obowiązku doprowadzenia projektu zagospodarowania działki do zgodności z przepisami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych przyczyn odmowa udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego narusza przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 pkt 2 jak również ust. 3 pkt 1 i 2 § 12 cyt. rozporządzenia w zakresie wymogów dotyczących odległości usytuowania budynku od granicy z działką sąsiednią. Nadto organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia zamiast art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego powołał błędnie przepis art. 35 ust. 2, który w dacie orzekania nie obowiązywał. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wyraził pogląd, iż zawarty w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] znak: [...] zapis o odległości sytuowania projektowanego budynku gospodarczego - wiaty od granicy działki Nr 46/2 równej 1,50m nie jest wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę, bowiem odległości usytuowania obiektów budowlanych od granicy działki regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy winna być zgodna z przepisami odrębnymi, co w konkretnej sytuacji oznacza zgodność z przepisami powołanego rozporządzenia. Przepisy § 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588) nie zawierają regulacji odnośnie wymogu dotyczącego ustalania odległości usytuowania obiektu budowlanego od granicy sąsiedniej działki. Nadto w ocenie organu II instancji szerokość przeznaczonej do zabudowy działki wynosząca 27m nie pozwala na przyjęcie, iż jest to działka wąska a takim razie brak podstaw do stosowania przepisu § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. dopuszczającego zbliżenie ściany budynku do granicy działki ze względu na rozmiary działki. Również rozwiązania konstrukcyjne istniejących obiektów na działce nie mogą mieć wpływu na zgodne z obowiązującymi przepisami sytuowanie projektowanych obiektów. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D.N., zarzucając błędne ustalenia faktyczne mające wpływ na usytuowanie projektowanego budynku wiaty gospodarczej w odległości 1,5m od granicy sąsiada. Skarżąca podnosiła, iż przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. dopuszcza usytuowanie ściany budynku bezpośrednio w granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości o której mowa w ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki. Zdaniem skarżącej, przeznaczona do zabudowy działka jest działką wąską. Istotne jest bowiem to, że prawie wszystkie budynki gospodarcze ( przechowalnia owoców i budynek gospodarczy) usytuowane są bezpośrednio przy granicach działek sąsiednich. Usytuowanie projektowanej wiaty w odległości 3m od granicy spowoduje niezachowanie wymogów w zakresie odległości pomiędzy budynkami na jej działce. Podkreśliła, że rozwiązania funkcjonalne przyjęte przez projektanta są optymalne dla prawidłowego funkcjonowania jej gospodarstwa towarowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a tylko w takim zakresie decyzja administracyjna podlega kontroli Sądu. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 138 § 2 kpa, wedle którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powyższe oznacza, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie - a zatem, gdy zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym trybu przewidzianego w art. 136 kpa. Należy stwierdzić, iż sposób rozstrzygnięcia Wojewody mieści się w granicach określonych przepisem art. 138 § 2 kpa, albowiem organ II instancji prawidłowo uznał, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji nie uprawniały do wydania na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji bezspornie nie wyczerpał trybu określonego w powołanym przepisie przewidzianego dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wynikających z kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie o jakim mowa w ust. 1 art. 35 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z dyspozycji art. 35 ust. 3 podstawą do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę jest niewykonanie przez stronę obowiązku nałożonego przez organ polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości, w zakreślonym terminie. Zobowiązanie w postanowieniu Starosty z dnia [...]. do podania odległości budynku mieszkalnego sąsiada od granicy działki nie oznacza nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości, które skutkuje odmową wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd podziela argumentację organu II instancji w kwestii uznania, że działka o szerokości 27m nie jest "działką wąską", pozwalającą na zastosowanie przepisu art. 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. zgodnie z którym budynki zwrócone ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy mogą być sytuowane w odległości 1,5m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Pod pojęciem działki budowlanej zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W ocenie Sądu stan zainwestowania na działce (sposób jej zagospodarowania) nie może determinować rozumienia działki jako "wąskiej", albowiem przy takim założeniu, im działka bardziej zabudowana, tym byłaby "węższa", a w rezultacie każda działka mogłaby spełniać ten walor . Sąd rozpoznający sprawę nie podziela natomiast argumentacji organu w kwestii swobodnej oceny co do mocy wiążącej ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy wynika z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym który wprost stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.inn. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ budowlany zatem nie jest uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji i ustalania jej właściwej treści. Jeżeli w wyniku sprawdzenia organ poweźmie wątpliwości co do zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi to powinien podjąć czynności zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji bądź jej ustaleń niezgodnych z prawem. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę sam nie może decydować które ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są dla niego wiążące, a które nie są wiążące. Ponieważ kontrola sądu sprowadza się do zbadania czy istniały podstawy do przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania wadliwa ocena prawna organu w zakresie mocy wiążącej decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej odległości sytuowania budynku od granicy działki nie miała wpływu na zasadność dokonanego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i dlatego na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz.1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.