II SA/Ke 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego Ł. M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po zapoznaniu się z zażaleniem M. W. na postanowienie wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania M. W. dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 144 kpa umorzyło postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 9 marca 2017 r. M. W. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W/w postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r. organ pierwszej instancji postanowił zawiesić z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące tego wniosku. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że w związku z odwołaniem się wnioskodawcy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od poprzedniej decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego wydanej w dniu [...] r., znak: [...], organ pierwszej instancji nie może wydać kolejnej decyzji w sprawie z uwagi na możliwość nałożenia się okresów, na które miałby być przyznany dodatek mieszkaniowy. W dniu 29 maja 2017 r. wniesione zostało przez Pana M. W. osobiście do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismo zatytułowane jako odwołanie od postanowienia z dnia 5 maja 2017 r. oraz wszystkich wydanych decyzji dotyczących przyznania dodatku mieszkaniowego od 9 września 2016 r. i dodatku energetycznego od 1 stycznia 2017 r. W piśmie tym, nie odnosząc się bezpośrednio do treści kwestionowanego postanowienia, M. W. podniósł zarzuty dotyczące nieprawidłowych w jego ocenie ustaleń organu pierwszej instancji w kwestii ustalenia dochodów strony, od których uzależnione jest przyznanie stronie dodatku mieszkaniowego. W związku z tym, że strona w treści pisma przywołała datę i znak postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i jednocześnie pismo to wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie, Kolegium zakwalifikowało opisane pismo strony jako zażalenie na opisane postanowienie. Rozpatrując przedmiotowe zażalenie Kolegium ustaliło jednocześnie, że postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r. organ pierwszej instancji podjął zawieszone zaskarżonym postanowieniem postępowanie w sprawie rozpatrzenia złożonego przez M. W. wniosku z dnia 9 marca 2017 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Następnie decyzją z dnia 18 maja 2017 r. organ rozpatrzył w/w wniosek orzekając o przyznaniu wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego na okres od 1 kwietnia 2017 r. do 30 września 2017 r. w kwocie 39,66 zł miesięcznie (w tym ryczał za brak ciepłej wody, gazu w kwocie 4,39 zł). W związku z powyższym w ocenie Kolegium podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a następnie wydanie decyzji o przyznaniu wnioskodawcy przedmiotowego dodatku powoduje, że rozpoznawanie zażalenia na zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania należy uznać za bezprzedmiotowe, co zdaniem organu znajduje uzasadnienie w przytoczonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wydanie na podstawie art. 97 § 2 kpa postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania niesie za sobą tego rodzaju konsekwencje, iż wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne, wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Wynika z tego, że podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego wystąpi wówczas, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje także wówczas, gdy będące przedmiotem zażalenia postanowienie o zawieszeniu postępowania zostanie pozbawione wynikającego z jego istoty skutku prawnego poprzez podjęcie zawieszonego postępowania. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że katalog rodzajów orzeczeń, jaki może zastosować w sprawie organ odwoławczy, zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Katalog ten ma zastosowanie również do postanowień ze względu na odesłanie zawarte w przepisie art. 144 kpa, stanowiącym m.in., że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W doktrynie nie kwestionuje się tego, że postępowanie zażaleniowe może zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Jednocześnie przyjmuje się, że warunkiem umorzenia postępowania odwoławczego (zażaleniowego) jest jego bezprzedmiotowość, czyli taka sytuacja procesowa, w której brak jest podstaw faktycznych lub prawnych do merytorycznego orzekania na dalszym etapie postępowania. Bezprzedmiotowość, którą ustawodawca uwzględnił w przepisie art. 105 § 1 kpa, oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Może ona istnieć przed wszczęciem postępowania lub ujawnić się w toku postępowania przed jednym z organów właściwych instancyjnie. Przesłankę tą w kategoriach procesowych można rozpatrywać w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym. Bezprzedmiotowość może być konsekwencją faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych. Klasyczną postacią bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn przedmiotowych jest sytuacja polegająca na tym, że przedmiot rozstrzygnięcia prawnie nie istnieje. W omawianej sprawie w dacie rozpatrywania przez Kolegium zażalenia wniesionego przez M. W. na postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego, sprawa przyznania tego dodatku została już zakończona merytorycznym rozstrzygnięciem. Mając na uwadze, że zażalenie na postanowienie zmierza w istocie do podjęcia postępowania, to materialny skutek, do którego zmierzało zażalenie w niniejszej sprawie, został osiągnięty i postępowaniu został nadany bieg. W ocenie Kolegium należy zatem uznać, że podjęcie zawieszonego uprzednio postępowania i rozstrzygnięcie sprawy decyzją skutkuje brakiem przedmiotu postępowania zażaleniowego, a w konsekwencji jego bezprzedmiotowością, obligującą do umorzenia postępowania zażaleniowego. M. W. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podniósł w nim, że jego sytuacja nie zmieniła się od 9 września 2016r. Wniósł o zmianę "decyzji" i przyznanie za dochodzone okresy dodatku mieszkaniowego i energetycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 13 lutego 2018r. skierowanym do Sądu skarżący podniósł, że jego skarga dotyczyła decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak: [...] odmawiającej mu przyznania dodatku mieszkaniowego i energetycznego oraz poprzedzającej decyzji przyznania dodatku mieszkaniowego od 9 września 2016r. do 31 grudnia 2016r. Jego zamiarem nie było odwołanie się od decyzji przyznającej dodatki z dn. 18 maja 2017r. Nie może się pogodzić z możliwością nałożenia się okresów, za które miałyby być przyznane dodatki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zakwalifikował pismo skarżącego z dnia 26 maja 2017r. jako zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. znak: [...] o zawieszeniu postępowania. Pismo to zostało bowiem wniesione w terminie otwartym do wniesienia zażalenia na to postanowienie, a nadto M. W. w jego treści (na wstępie) wprost wskazał, że odwołuje się od tego postanowienia. Podał co prawda również, że odwołuje się także "od wszystkich wydanych decyzji przyznania dodatku mieszkaniowego od 9.09.2016 i dodatku energetycznego od 1.01.2017r.", jednak nie jest możliwe globalne zaskarżenie (wstecz) wszystkich orzeczeń wydanych w danym przedmiocie. Z uwagi zatem na termin, w jakim wniesione zostało pismo, jak i wspomniane stwierdzenie o odwołaniu się od postanowienia z dnia 5 maja 2017r., organ trafnie uznał, że pismo to stanowi zażalenie na to właśnie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Podobnie w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącego złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w dniu 20 grudnia 2017r. stanowi skargę na postanowienie tego organu z dnia [...] r. znak [...], którym umorzono postępowanie zażaleniowe. Także w tym przypadku pismo to zostało wniesione z zachowaniem terminu do wniesienia skargi na to właśnie postanowienie, a w części wstępnej pisma skarżący wskazał na to orzeczenie. Trudno w szczególności przyjąć, jak twierdzi skarżący w piśmie z dnia 13 lutego 2018r., że przedmiotem zaskarżenia była decyzja Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...] r. znak: [...], jak wynika z akt sprawy została ona bowiem – na skutek odwołania M. W. – uchylona w całości przez SKO decyzją z dnia 16 maja 2017r., które przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wprost stwierdził ponadto, że jego zamiarem nie było odwołanie się od decyzji przyznającej dodatki z dnia 18 maja 2017r. Poza tym we wspomnianym piśmie z dnia 13 lutego 2018r. nawiązał do możliwości nałożenia się okresów, za które miałyby być przyznane dodatki, która to okoliczność została przywołana w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 5 maja 2017r., co dodatkowo świadczy o tym, że w istocie przedmiotem zaskarżenia jest to postanowienie. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia 31 października 2017r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego było w zaistniałej sytuacji w pełni uzasadnione. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, postanowieniem z dnia 17 maja 2017r. postępowanie – zawieszone uprzednio postanowieniem z dnia 5 maja 2017r. – zostało podjęte, a następnie decyzją z dnia 18 maja 2017r. organ orzekł o przyznaniu dodatku mieszkaniowego skarżącemu. Decyzja ta podlegała odrębnemu zaskarżeniu do SKO, które decyzją z dnia 3 października 2017r. utrzymało ją w mocy. Podjęcie zawieszonego postępowania i zakończenie go wydaniem decyzji spowodowało, że rozpoznanie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania zażaleniowego. Jak trafnie zauważył organ, wydanie na podstawie art. 97 § 2 kpa postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania niesie za sobą tego rodzaju konsekwencje, iż wraz z podjęciem postępowania ustają skutki prawne, wynikające z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Wynika z tego, że podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny i orzecznictwa powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 2 pkt 1, § 4 ust. 1, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. 2016.1715), w związku z art. 250 p.p.s.a.