II SA/Ke 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. nakazuje ściągnięcie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) kwoty 100 (sto) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A.S. na postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z [...] 2020 r. negatywnie opiniujące zgodność lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z uchwałą Rady Miejskiej, na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 2 i art. 57 § 1 kpa, stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że powyższe postanowienie z [...] 2020 r. wraz z prawidłowym pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia zażalenia, zostało odebrane osobiście przez A.S. 8 października 2020 r. Zatem przewidziany w art. 141 § 2 kpa 7 - dniowy termin do wniesienia zażalenia, liczony od następnego dnia po otrzymaniu postanowienia, upłynął [...] 2020 r. (czwartek). Tymczasem A.S. zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem Prezydenta Miasta, wniosła 16 października 2020 r. (data pozostawienia w skrzynce podawczej Urzędu Miasta), a więc z uchybieniem ustawowego terminu. W treści zażalenia strona nie zawarła prośby o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W przedstawionym wyżej stanie sprawy Kolegium uznało, że zażalenie strony na postanowienie z [...] 2020 r., jako wniesione po terminie, nie może być rozpatrzone. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia zażalenia - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność zażalenia, czego następstwem jest ostateczność postanowienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się stwierdzenia jego nieważności, bądź jego uchylenia, A.S. zarzuciła naruszenie: - art. 8 kpa poprzez przyjęcie, że dokument stanowiący odwołanie strony od postanowienia organu I instancji złożony został na skrzynce podawczej Urzędu Miejskiego 16 listopada 2020 r., podczas gdy dokument ten złożyła 14 listopada 2020 r., w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania, nie będąc należycie uświadomioną, że taki sposób wniesienia odwołania może spowodować podjęcie korespondencji z 2-dniowym opóźnieniem, skutkującym przyjęciem, że termin 7-dniowy został uchybiony, co skutkowało naruszeniem art. 15 kpa poprzez bezzasadne odmówienie stronie prawa do rozpatrzenia odwołania; - art. 7, 77 kpa poprzez zaniechanie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej przez organ mającej na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i poczynienie ustaleń co do dnia złożenia odwołania na skrzynce podawczej, a w konsekwencji zachowania bądź braku zachowania terminu do jego wniesienia, w szczególności ustalenia, czy w UM Kielce istnieje monitoring rejestrujący osoby wchodzące i wychodzące z budynku, przeprowadzenie przesłuchania strony co do rzeczywistej daty wniesienia odwołania, jak również dokonanie oceny całokształtu okoliczności faktycznych sprawy w sposób nielogiczny, przejawiający się w bezkrytycznym przyjęciu, że strona dbająca o swoje interesy, celowo składa zażalenie z uchybieniem terminu, podczas gdy strona nie posiadała żadnego interesu prawnego i faktycznego w takim postępowaniu, tym bardziej, że obok zażalenia nie wniosła wniosku o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że składając zażalenie skorzystała z "bezdotykowej" formy składania korespondencji korzystając ze skrzynki podawczej właściwej dla organu I instancji. W otoczeniu tej skrzynki tudzież na samej skrzynce nie widniała żadna informacja, jakoby miała być ona opróżniana rzadziej niż raz na dzień, nie znajdował się tam również żaden napis, z którego wynikałoby, że skrzynka nie służy do umieszczania w niej pism "terminowych", lub też w przypadku umieszczenia tam takowych organ nie ponosi odpowiedzialności za uchybienie terminu. Wnosząca skargę podkreśliła, że skoro organ decyduje się na uruchomienie w swojej siedzibie skrzynki podawczej, winien on w sposób wyczerpujący poinformować o ryzykach i skutkach skorzystania z takiego sposobu korespondowania z organami administracji lokalnej. Zdaniem autorki skargi, organ winien wezwać skarżącą do złożenia zeznań na piśmie lub osobiście, co zapewne doprowadziłoby do weryfikacji monitoringu znajdującego się w UM lub też przesłuchania świadków - celem ustalenia rzeczywistej daty złożenia zażalenia. Brak takiej inicjatywy dowodowej doprowadził do wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować powinno jego nieważnością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO, w którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że postanowienie organu I instancji z [...] 2020 r. zostało odebrane przez stronę osobiście w dniu 8 października 2020 r., a zażalenie na nie do SKO strona wniosła za pośrednictwem organu I instancji, tj. Prezydenta Miasta, jeden dzień po terminie, bo w dniu 16 października 2020 r. (piątek), przy czym pozostawione ono zostało ze względu na epidemię, w skrzynce podawczej Urzędu Miasta. W związku z uzyskaniem w dniu 12 stycznia 2021 r. odpowiedzi Prezydenta Miasta na pismo Kolegium dotyczące wyjaśnienia, w jakim dniu zażalenie strony zostało wniesione do organu pierwszej instancji i jak wyglądał wówczas w tym organie obieg dokumentów, a także w nawiązaniu do zarzutów skargi, SKO w odpowiedzi na skargę wyjaśniło dodatkowo, że zażalenie A.S. zostało pozostawione w urnie Urzędu Miasta w dniu 16 października 2020 r., a nie jak twierdzi skarżąca w dniu 14 października 2020 r., że korespondencja pozostawiana w tej urnie jest wyjmowana następnego dnia po wrzuceniu do urny, z tym że w niniejszej sprawie została ona wyjęta z urny w dniu 19 października 2020 r. (poniedziałek), ale zarejestrowana z datą wpływu – 16 października 2020 r. Odnosząc się do takiej argumentacji należy stwierdzić, że poczynione przez organ ustalenia nie są wystarczające do niewątpliwego i zgodnego z prawem stwierdzenia, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. SKO w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia nie poczyniło jakichkolwiek ustaleń co do sposobu wniesienia przez skarżącą przedmiotowego zażalenia, choć powinno mieć i prawdopodobnie miało wiedzę na temat wynikłej z wprowadzonego w Polsce stanu epidemii i zagrożenia zarażeniem koronawirusem COVID-19, nowej organizacji pracy między innymi urzędu Miasta. Po wniesieniu skargi Kolegium podjęło próbę wyjaśnienia wskazanych w skardze wątpliwości dotyczących daty i procedury wnoszenia podań w urzędzie Miasta w okresie znacznego nasilenia epidemii, jakie miało miejsce w Polsce i również w K. w połowie październiku 2020 r. Mimo jednak nieuzyskania od Prezydenta Miasta pełnej odpowiedzi nawet na zadane przez siebie pytania (w szczególności odnośnie obiegu dokumentów w dniu wniesienia przedmiotowego zażalenia) oraz mimo tego, że istotne kwestie związane z tym obiegiem i z ustaleniem daty wniesienia tego zażalenia nie zostały wyjaśnione, Kolegium podtrzymało w odpowiedzi na skargę pogląd o zasadności i legalności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Należy w związku z tym zauważyć, że w konsekwencji wskazanych zaniechań nie zostało w sprawie wyjaśnione, z jaką częstotliwością, w jakich dniach i godzinach wyciągana była korespondencja z urny pełniącej funkcję skrzynki podawczej Urzędu Miasta. Nie ustalono w związku z tym, czy możliwe było wrzucenie przedmiotowego zażalenia do tej urny w dniu 14 lub 15 października 2020 r. i wyciągnięcie go dopiero w dniu 16, czy 19 października 2020 r., czy była możliwość wrzucania korespondencji do tej urny poza godzinami pracy Urzędu Miasta, a jeśli tak, to jak określana była wówczas data wpływu korespondencji do organu. W dalszym ciągu należy zauważyć, że zgodnie z art. 63 § 1 kpa, podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Stosownie natomiast do treści art. 63 § 4 zd. 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. Celem tej ostatniej regulacji jest umożliwienie stronie wnoszącej podanie, uzyskania dowodu potwierdzającego datę jego wniesienia, co ma kluczowe znaczenie w sytuacji, gdy od zachowania terminu zależy możliwość wywołania określonych skutków prawnoprocesowych. Przytoczone przepisy nie wyjaśniają wprost, czy dopuszczalne jest pisemne wnoszenie podań w taki sposób, jak to się stało w niniejszej sprawie, tj. za pośrednictwem skrzynki podawczej (urny, wrzutnika itp.). Z ustanowionego w art. 63 § 4 zd. 1 kpa prawa wnoszącego podanie do żądania potwierdzenia wniesienia podania należy jednak wywieść, że niedopuszczalne jest takie zorganizowanie sposobu wnoszenia podań przez strony, które pozbawia je tego prawa. Oceny takiej nie może zmienić to, że strona ma inne możliwości wniesienia podania, w tym również pisemnie, które zapewniają uzyskanie potwierdzenia wniesienia podania (np. przesłanie podania pocztą przesyłką poleconą lub za zwrotnym poświadczeniem odbioru, osobiste złożenie podania po uprzednim kontakcie telefonicznym i umówieniu się na konkretną godzinę oraz dzień z merytorycznym pracownikiem). Skoro bowiem organ organizuje szczególny sposób wnoszenia podań poprzez urnę wrzutową, to ma obowiązek zapewnić realizację związanych z wnoszeniem podań uprawnień stron, względnie zapewnić im informację, na temat ograniczeń związanych z oferowanym sposobem przyjmowania podań, względnie na temat sposobu realizacji uprawnień wnoszących podanie do uzyskania potwierdzenia ich wnoszenia. W okolicznościach sprawy nie zostało ustalone, czy takie informacje stronom zapewniono, a w konsekwencji, czy zapewniono realizację prawa wnoszącej przedmiotowe zażalenie do uzyskania potwierdzenia jego wniesienia w konkretnej dacie. Należy również wyrazić pogląd, że wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu przez organy administracji publicznej ich zadań, w tym również dotyczących wyłączenia bezpośredniej obsługi klientów, uniemożliwienie im wstępu na teren urzędu czy zorganizowanie biura podawczego w formie skrzynki podawczej (urny, wrzutnika itp.), powinno mieć ustawową podstawę prawną. Kolegium nie wyjaśniło natomiast, czy i jakie przepisy były podstawą takiego zorganizowania sposobu wnoszenia podań, jak w niniejszej sprawie. Jeżeli podstawą taką miałyby być przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020.1758), które obowiązywało w okresie od 10 października do 28 listopada 2020 r., to – pomijając mogące się nasuwać wątpliwości co do zakresu delegacji ustawowej do wprowadzenia wspomnianych ograniczeń w drodze rozporządzenia Rady Ministrów - należy zauważyć, że określone w § 24 ust. 1, 4 i 5 tego rozporządzenia możliwości ograniczenia działalności urzędów administracji publicznej dotyczyły wykonywania wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom, do których zaliczono w szczególności sprawy z zakresu wymienionego w § 24 ust. 4 pkt 1 -10, gdzie nie ma spraw takich, jak niniejsza. Organ nie wyjaśnił też, czy i jakie decyzje o rodzaju i formie wprowadzanych ograniczeń, o których mowa w ust. 1, podjął, z zastrzeżeniem ust. 4, kierownik urzędu administracji publicznej, tj. Prezydent Miasta (§ 24 ust. 5 w/w rozporządzenia z 9 października 2020 r.). Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że Kolegium, wydając zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 63 § 4 zd. 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez brak jednoznacznego i mającego potwierdzenie w wiarygodnych dowodach wyjaśnienia, kiedy A.S. wniosła zażalenie na postanowienie [...]2020 r., czy Prezydent Miasta zrealizował wynikający z art. 63 § 4 zd. 1 kpa obowiązek zapewnienia skarżącej potwierdzenia wniesienia przedmiotowego zażalenia, czy ewentualne ograniczenie tego uprawnienia strony poprzez zorganizowanie sposobu wnoszenia podań za pośrednictwem skrzynki podawczej (urny, wrzutnika itp.) miało legalną podstawę prawną, a jeśli nie, to jaki to ma wpływ na ustaloną datę wniesienia zażalenia. Po wyjaśnieniu wskazanych wątpliwości organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając powyższe rozważania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019,2325 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O nakazaniu ściągnięcia nieuiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a.