II SA/Ke 420/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010r. sprawy ze skargi J. K. – S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. – S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej Gminie K., reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K., jako właścicielowi, zasypanie w terminie do dnia 30 maja 2010r.piwnicy znajdującej się w pasie drogowym ulicy O. w K., przylegającej do budynku mieszkalno-usługowego R. w K., z określeniem, że zasypanie tej piwnicy należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, zaś o wykonaniu nakazanych robót budowlanych należy poinformować PINB w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości tę decyzję i w tym zakresie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006 poz. 1118 ze zm.) nałożył na Gminę K., reprezentowaną przez Prezydenta Miasta K., jako właściciela działki nr 1012, stanowiącej drogę gminną, obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 maja 2010r. robót budowlanych związanych z zasypaniem pomieszczenia piwnicznego, wystającego poza lico budynku R. w K., znajdującego się w pasie drogowym ulicy O. , określając, że w tym celu należy: - przed zasypaniem wykonać ścianę o grubości 38 cm z bloczków betonowych B-20 na zaprawie cementowej, o wysokości pomieszczenia piwnicznego, posadowioną na warstwie "chudego betonu", dzielącą przedmiotowe pomieszczenie piwniczne od pozostałych piwnic na działce sąsiedniej nr ew. 1017, usytuowaną na działce nr ew. 1012 i w granicy z działka nr ew. 1017, - po zewnętrznej stronie tej ściany wykonać izolację przeciwwodną, - zasypać piwnicę znajdującą się w pasie drogowym ulicy O. z jednoczesnym zagęszczeniem gruntu warstwami co 30 cm, - uzupełnić warstwy nawierzchni drogowej we wjeździe na posesję R. w K.. Roboty te należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności. W dniu 14 kwietnia 2009r. wpłynęło do PINB w K. pismo Miejskiego Zarządu Dróg w K. informujące, że w trakcie robót związanych z przebudową ulicy O. wykonawca robót odkrył nie zinwentaryzowane i nie naniesione na mapę piwnice, które stanowią część budynku, właścicielem którego jest J.K.. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 2009r. ustalono, że odkryta w czasie robót piwnica ma 3,5m długości wzdłuż ulicy O. i sięga w ulicę na odległość 2,87m od lica ściany budynku. Pomieszczenie piwniczne wystające poza obrys budynku w ulicę posiada wymiary 1,95 na 3,03m. Konstrukcja stropu jest łukowa, odcinkowa, elementy nośne stalowe w bardzo złym stanie technicznym – skorodowane, cegła zmurszała, zagrzybiona, w sklepieniu występują ubytki cegieł. Dojście do piwnicy było zamurowane – wybito otwór w ścianie z cegieł. Obecny w czasie oględzin kierownik budowy oświadczył, że strop i ściany piwnicy zostały uszkodzone w czasie prowadzonych robot budowlanych, a z kolei przedstawiciel MZD, że położenie konstrukcji drogi na istniejących piwnicach spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa. Po wszczęciu postępowania organ I instancji zwrócił się do Konserwatora Zabytków w K. o zajęcie stanowiska w spawie. Postanowieniem z dnia 11 maja 2009r. organ ten na podstawie art. 106 kpa oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b zaopiniował pozytywnie zamiar zasypania piwnicy w związku z jej złym stanem technicznym. Decyzją z dnia [...] PINB w K. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 nakazał J.K. jako zarządcy budynku mieszkalno – usługowego przy ul. R. zasypanie piwnicy znajdującej się poza obrysem tego budynku. Na skutek zażalenia J.K. postanowieniem z dnia [...] Konserwator Zabytków w K. wstrzymał wykonanie swojego postanowienia ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie stanu prawnego piwnicy oraz jej statusu prawnego jako zabytku – czy obiekt ten należy traktować jako zabytek prawem chroniony wpisany indywidualnie do rejestru zabytków ze względu na wpis do tego rejestru posesji R., czy też ze względu na usytuowanie piwnicy w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego miasta oraz celem sprecyzowania, czy na zasypanie piwnicy konieczna jest decyzja konserwatorska. Decyzją z dnia [...] WINB w K. uchylił decyzję nakazującą J.K. zasypanie piwnicy i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia 16 listopada 2009r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, iż brak jest przepisu prawa, przewidującego kompetencje tego organu do uzgadniania decyzji nakazującej usuniecie nieprawidłowości w utrzymaniu obiektów budowlanych. W związku z tym decyzją z dnia 28 grudnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył obowiązek zasypania piwnicy na Gminę K.. Rozpoznając odwołanie J.K. od tej decyzji organ II instancji przeprowadził w dniu 17 marca 2010r. oględziny, w trakcie których ustalił, że część pasa drogowego nad piwnicą jest już użytkowana. Z oświadczenia przedstawiciela MZD wynikało, że pod jezdnią i pod wjazdem została wylana płyta żelbetowa o wymiarach 1,65 na 6,36m, część stropu piwnicy usytuowana pod wjazdem została w miejscu uszkodzenia zaizolowana folią i wylany został beton. Nad pozostałą częścią wjazdu pozostał pierwotnie istniejący beton Przebudowa ulicy w tej części została zakończona i protokolarne odebrana. W obecnym stanie zasypanie piwnicy nie jest konieczne. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że z wyrysu mapy ewidencyjnej wynika, że granica między działką nr 1012 ( ulica O.), a działką nr 1017 na odcinku, gdzie znajduje się przedmiotowa piwnica, przebiega wzdłuż lica ścian budynku R. Jak wynika z ustaleń organu I instancji strop przedmiotowego pomieszczenia o wymiarach wewnętrznych 1,95 na 3,03m jest w bardzo złym stanie technicznym. Usytuowanie go w pasie drogowym we wjeździe na posesję R. stwarza realne zagrożenie dla ludzi i mienia ze względu na możliwość zawalenia się sklepienia stropowego, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym i znajdującego się pod wjazdem, na skutek obciążeń dynamicznych, spowodowanych użytkowaniem tej części pasa drogowego. Dlatego też zasadnie organ I instancji stwierdził, że w celu uniknięcia tego zagrożenia konieczne jest zasypanie piwnicy i prawidłowo obowiązek ten nałożył na Gminę K., jako właściciela działki nr 1012. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 143 kc w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Dalej organ odwoławczy wskazał, że co prawda odwołujący się nie brał udziału w oględzinach, o których został zawiadomiony z opóźnieniem, to zapoznał się on z aktami sprawy i wniósł zastrzeżenia dotyczące kręgu osób biorących udział w sprawie. Odnosząc się do tych zarzutów organ przyznał, że nie do wszystkich współwłaścicieli były kierowane pisma i decyzje i że pisma te były z kolei wysyłane do osób, nie będących już współwłaścicielami nieruchomości, jednakże nie stanowi to powodu do uchylenia decyzji organu I instancji. W każdym bowiem stadium postępowania brał udział J.K., który postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 10.02.2003r. został ustanowiony zarządcą nieruchomości, o czym dowodzi wpis w księdze wieczystej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze na tę decyzję J.K., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 14, 28, 30, 34, 39, 48, 67, 75, 79, 81, 89, 97 §1 pkt 4, 100, 106 kpa oraz art. 39 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 13 ust. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie zabytków z dnia 23 lipca 2003r.domagał się jej uchylenia i nakazania Miejskiemu Zarządowi Dróg w K. jako inwestorowi przywrócenia na własny koszt zabytkowej piwnicy do stanu poprzedniego lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Jak wynika z uzasadnienia postanowień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] oraz z dnia [...], znajdująca się pod ulicą O. piwnica jest pozostałością dawnej zabudowy pochodzącej z XVIII wieku. Konserwator zdaje się nie mieć żadnych wątpliwości co do tego, że obiekt jest objęty ochroną konserwatorską, a jego wątpliwości budzi jedynie to, czy tą ochroną jest objęty jako część budynku R., wpisanego do rejestru zabytków, czy też ze względu na usytuowanie go na ulicy O., który to teren objęty jest ochroną, z uwagi na zabytkowy układ urbanistyczny. Okoliczność ta jest istotna z przyczyn, o których mowa będzie w dalszej części uzasadnienia, a której organ z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie wyjaśnił. W ocenie Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenie, że piwnica stwarza aktualnie realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia budzi wątpliwości w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Przede wszystkim zauważyć należy, iż organ odwoławczy w swojej decyzji jedynie wskazał, iż takie ustalenia poczynił organ I instancji. Zauważyć jednak należy, iż PINB swoje ustalenia poczynił wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy w postaci protokołu z oględzin, przeprowadzonych w dniu 17 kwietnia 2009r. Tymczasem od tego czasu sytuacja uległa zmianie. Przede wszystkim, jak wynika z oględzin przeprowadzonych przez organ odwoławczy w dniu 17 marca 2010r., a więc ponad rok później, prace związane z przebudową ulicy O. zostały zakończone po wcześniejszym zabezpieczeniu terenu nad piwnicą, polegającym na wylaniu płyty żelbetowej. Prace te zostały zaprojektowane przez osobę posiadającą kwalifikacje inżyniera drogowego. Skoro doszło do odebrania robót i aktualnie ulica została oddana do użytkowania, ustalenie, iż znajdująca się pod nią piwnica nadal stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, w ocenie sądu nie jest poparte żadnymi dowodami. W takiej bowiem sytuacji właściwe byłoby dopuszczenie dowodu z oględzin tej piwnicy ( takie w dniu 17 kwietnia 2010r. nie zostały przeprowadzone z uwagi na to, że właściciele posesji R. o tej czynności nie zostali zawiadomieni) i to przy udziale osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje, pozwalające na jednoznaczne i prawidłowe ustalenie, czy aktualnie, po przeprowadzeniu robót zabezpieczających, obiekt ten nadal stwarza zagrożenie. Zauważyć należy, iż jeżeli piwnica jest objęta ochroną konserwatorską, prowadzenie przy niej robót budowlanych bez wymaganej decyzji Konserwatora Zabytków jest niedopuszczalne, chyba, że faktycznie obiekt taki stwarzałby zagrożenie. W ustawie z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) nie ma odpowiednika art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.). W art. 49 ust. 1 pierwszej z tych ustaw wskazano, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru. Przeprowadzenie, w terminie określonym w decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Tak więc z tego uregulowania wynikałoby, iż konserwator zabytków wydaje taką decyzję nie z uwagi na zagrożenie, jakie stwarza sobą zabytek dla bezpieczeństwa osób i mienia, ale z uwagi na zagrożenie zniszczenia takiego obiektu. Zdaniem Sądu z uwagi na przepis art. 36 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 Prawa budowlanego prowadzenie robót przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków bez wcześniejszej zgody konserwatora zabytków byłoby możliwe tylko w sytuacji określonej w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zauważyć jednak należy, iż przepis ten znajduje się w rozdziale zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych" i obowiązki, jakie w oparciu o niego można nałożyć, powinny mieć na celu poprawę stanu użytkowania obiektu, a nie trwałe pozbawienie możliwości korzystania z niego. Tymczasem, powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, organ zaskarżoną decyzją nakazał między innymi zasypanie tego obiektu ziemią po wcześniejszym oddzieleniu go ścianą z bloczków betonowych od pomieszczeń piwnicznych, znajdujących się pod budynkiem R.. Zgodnie z art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 – 3 właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis ten potwierdza takie rozumienie art. 66 ust. 1, zgodnie z którym w oparciu o ten przepis można nakładać tylko takie obowiązki, które doprowadzą do poprawy stanu użytkowania obiektu. Tymczasem nałożone zaskarżoną decyzją obowiązki prowadzą do trwałego wyeliminowania możliwości użytkowania tego obiektu. Takiemu zaś celowi służy uregulowanie zawarte w art. 67 Prawa budowlanego. Zauważyć jednak należy, iż stosownie do art. 67 ust. 2 nie stosuje się ust. 1 do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić, czy piwnica usytuowana pod ulicą Orlą jest objęta ochroną konserwatorską i czy aktualnie zagraża ona życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W wypadku pozytywnej odpowiedzi na oba te pytania, nakładając na podstawie art. 66 obowiązki organ winien je określić w taki sposób, aby było możliwe dalsze korzystanie z tego obiektu. W wypadku ustalenia, iż obiekt jest objęty ochroną konserwatorską, stwarza zagrożenie i nie ma możliwości nałożenia obowiązków, pozwalających na dalsze jego użytkowanie, organ winien zwrócić się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania, o jakim mowa w art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przypadku ustalenia, iż obiekt ten nie jest objęty ochroną konserwatorską organ także będzie miał na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię art. 66 Prawa budowlanego, w szczególności to, że obowiązki nałożone na tej podstawie prawnej nie mogą prowadzić do trwałego uniemożliwienia korzystania z obiektu. Prowadząc postępowanie organ winien informować o podejmowanych czynnościach wszystkie strony tego postępowania. Zauważyć bowiem należy, iż WINB przeprowadził oględziny ( które z uwagi na nieobecność właścicieli posesji R., od której aktualnie istnieje jedyny dostęp do przedmiotowego pomieszczenia nie objęły piwnicy) bez zawiadomienia tych właścicieli, a w szczególności skarżącego, który został ustanowiony zarządcą tej nieruchomości. Mimo zawartego w piśmie z dnia 24 marca 2010r. wniosku o ponowne ich przeprowadzenie, z naruszeniem art. 10 kpa organ czynności tej nie powtórzył, przez co dodatkowo pozbawił się możliwości dokonania ustaleń odnośnie aktualnego stanu tego obiektu. Natomiast za niezasadne należy uznać zarzuty, iż organ winien zwrócić się o ustanowienie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu jednego ze współwłaścicieli działki nr 1017. Skoro skarżący jest zarządcą nieruchomości, ustanowionym przez sąd powszechny, w niniejszej sprawie wystarczające dla ochrony praw współwłaścicieli nieruchomości przy ul. R. jest prowadzenie postępowania z jego udziałem. Okoliczność, że w toku postępowania organ doręczył pisma i decyzje także osobom, które utraciły tytuł do nieruchomości pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. jeśli natomiast chodzi o zawarte w skardze żądanie nakazania Miejskiemu Zarządowi Dróg w K. jako inwestorowi przywrócenie zabytkowej piwnicy do stanu poprzedniego, to takie żądanie skarżący ewentualnie powinien kierować w oparciu o przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do Konserwatora Zabytków, o ile faktycznie piwnica będąca przedmiotem postępowania stanowi część budynku położonego przy ul. R.. W niniejszej sprawie kognicją sądu objęte jest tylko postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, natomiast na podstawie art. 200 tej samej ustawy zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania w wysokości uiszczonego przez niego wpisu od skargi.