II SA/Ke 420/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016r. sprawy ze skargi R. Ł. i D. Ć. na decyzję Wojewody z dnia 15 marca 2016r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz R. Ł. i D. Ć. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 15 marca 2016r. Wojewoda, działając na podstawie art. 82 ust 3 ustawy z 7 lipca 1994.r Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2016r., poz. 290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2016r., poz. 23), utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 9 lutego 2016r., o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia D. Ć. i R. Ł. z dnia 27 stycznia 2016r. dotyczącego zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 8,00x4,35m z przeznaczeniem na płody rolne i narzędzia rolnicze, na działce Nr 290 w miejscowości J., gmina S. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 27 stycznia 2016r. inwestorzy – D. Ć. i R. Ł. dokonali zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 8,00x4,35m z przeznaczeniem na płody rolne i narzędzia rolnicze, na działce Nr 290 położonej w miejscowości J., gmina S. Do zgłoszenia zostały dołączone oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopia mapy w skali 1:5000 z pokazaną działką Nr 290, szkic usytuowania planowanego budynku gospodarczego, zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 20 stycznia 2016r. o średniej wielkości gospodarstwa rolnego na obszarze gminy S. oraz dwie umowy dzierżawy. W dniu 9 lutego 2016r. Starosta, na podstawie art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania wyżej wskazanego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż na terenie, na którym inwestorzy zaplanowali usytuować budynek gospodarczy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 30 czerwca 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., obejmującego teren sołectw: J., K. i L. oraz uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2010r. w sprawie zmiany wyżej opisanej uchwały. Działka Nr 290 położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 6R – tereny upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych oraz 6.ZL – teren lasów i gruntów leśnych. Budynek gospodarczy zaś przewidziany jest do realizacji na części działki oznaczonej symbolem 6R. Zgodnie z treścią § 28 ust 1, 2 i 3 uchwały dla terenu oznaczonego symbolem R miejscowy plan określa: teren upraw rolnych, ogrodniczych i sadowniczych oraz dróg dojazdowych do pól, przewidziane do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu. Przeznaczenie podstawowe – doskonalenie produkcji rolnej, sadowniczej i ogrodniczej oraz zachowanie istniejącej zabudowy zagrodowej w granicach ich aktualnych działek, przeznaczenie dopuszczalne – lokalizacja obiektów kubaturowych integralnie związanych z produkcją rolniczą, ogrodniczą i sadowniczą (zabudowy zagrodowej) towarzyszących funkcji podstawowej i infrastruktury technicznej. W myśl natomiast § 28 ust 6 uchwały lokalizacja nowych obiektów kubaturowych związanych z tymi uprawami możliwa jest jedynie w sytuacji posiadania przez potencjalnego inwestora gospodarstwa rolnego o wielkości areału odpowiadającej średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy lub gospodarstwa specjalistycznego. Organ ustalił nadto, iż wnioskodawcy są współwłaścicielami działki Nr 290 o powierzchni 2,15 ha oraz dzierżawią dodatkowo nieruchomości o łącznej powierzchni 1,92 ha. W przekonaniu organu wniesienie sprzeciwu było zasadne ze względu na brzmienie art. 29 ust 1 pkt 1a Prawa budowlanego, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m, jako obiektów związanych z produkcją rolną i stanowiących uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Mając na uwadze, iż działka nr 290 położona w miejscowości J. gmina S. jest działką niezabudowaną i stanowi grunty rolne, budynek gospodarczy nie może być realizowany na podstawie dokonanego zgłoszenia, bowiem nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nadto, zdaniem organu I instancji zgłoszenie nie spełnia wymogów określonych w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących przeznaczenia terenu (dopuszcza się wyłącznie realizację zabudowy zagrodowej) oraz posiadania przez inwestora gospodarstwa rolnego o wielkości areału odpowiadającej średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy lub gospodarstwa specjalistycznego. W odwołaniu z dnia 16 lutego 2016r. od powyższej decyzji D. Ć. i R. Ł. podnieśli, iż są współwłaścicielami działki Nr 290 o powierzchni 2,15 ha. Ponieważ średnia gospodarstwa w gminie S. wynosi 3,88 ha wydzierżawili dodatkowo nieruchomości o powierzchni 1,92 ha oraz wystąpili z wnioskiem o kolejne 0,5 ha do gminy S. Działania te podjęli, by udoskonalać produkcję rolną, sadowniczą pszczelarską i ogrodniczą. Budynek gospodarczy jest im niezbędny w celu przechowywania płodów rolnych sadowniczych i innych związanych z produkcją. Ze względu na tak określony cel przeznaczenia budynku odwołujący się nie rozumieli odmowy jego wzniesienia. Podkreślili, iż chcą inwestować w gospodarstwo i rozwijać je. Decyzją z dnia 15 marca 2016r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał brzmienie art. 28, 29 ust 1 pkt 1 lit a, 30 ust 1 pkt 1, ust 5 Prawa budowlanego oraz § 18, § 28 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, iż działką rolną jest geodezyjnie wydzielona część nieruchomości, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. To, czy dany grunt jest lub może być wykorzystywany w celach rolniczych wynika z przeznaczenia tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Działka siedliskowa natomiast to działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Dalej organ wskazał, iż działka Nr 290 nie jest zabudowana, a zezwolenie na budowę zapoczątkowałoby budowę siedliska, co w efekcie doprowadziłoby do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na działce Nr 290 na siedlisko i umożliwiło tym samym dalszą zabudowę tej działki. W ocenie organu odwoławczego przyjęcie zgłoszenia prowadziłoby do nadużycia prawa, ponieważ nie jest dopuszczalne zezwolenie na budowę budynku gospodarczego na niezabudowanej działce rolnej na podstawie art. 29 ust 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Organ odwoławczy podniósł, iż nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie okoliczność użytkowania przez inwestorów działek rolnych o powierzchni większej niż średnia wielkość gospodarstwa rolnego na terenie gminy S., bowiem dla lokalizacji budynku na podstawie zgłoszenia konieczne jest istnienie zabudowy zagrodowej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący podali, iż od urodzenia mieszkają na wsi. Ponownie wskazali, iż budynek gospodarczy jest im niezbędny do prowadzenia gospodarstwa, gdyż nie można go rozwijać bez żadnego zaplecza. Podnieśli naruszenie przez organy art. 7 i 77 KPA poprzez nie zawiadomienie ich i nie zapoznanie z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Podali również, iż nikt ich nie poinformował o ustaleniach planu zagospodarowania. Wnieśli o ponowne rozpoznanie ich prośby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odpowiadając na zarzut braku zawiadomienia i nie zapoznania strony z aktami sprawy przed wydaniem decyzji organ wskazał, iż jest on bezzasadny, bowiem Starosta w piśmie z dnia 23 lutego 2016r., przekazującym odwołanie do Wojewody, zamieścił informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w Urzędzie Wojewódzkim. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016r. skarżący poparli skargę oraz wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. R. Ł. dodał, iż aktualnie posiadają gospodarstwo o powierzchni 4,5 ha, ponieważ gmina dodatkowo wydzierżawiła im 0,5 ha. Pełnomocnik organu podniósł natomiast, iż jedynym powodem sprzeciwu jest naruszenie art. 29 ust 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego. W przeciwnym razie organy nie zgłaszałyby sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.) – zwaną dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, ze jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne - w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika natomiast, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga D. Ć. i R. Ł. zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust 1 pkt 1 lit. a, art. 29 ust 1 pkt 2 oraz art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W stosunku do tej zasady w art. 29 w/w ustawy wprowadzono wyjątki. Przepis ten zawiera enumeratywnie określony katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Większość obiektów i robót budowlanych w nim wymienionych, dla zgodnego z prawem wykonania, wymaga przeprowadzenia uproszczonej procedury w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zamiar wykonania takich obiektów i robót budowlanych podlega ocenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej m.in. z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane. Jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, właściwy organ wnosi sprzeciw w formie decyzji administracyjnej - art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja z dnia 15 marca 2016r. Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 9 lutego 2016r., o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia D. Ć. i R. Ł. z dnia 27 stycznia 2016r. dotyczącego zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 8,00x4,35m z przeznaczeniem na płody rolne i narzędzia rolnicze, na działce Nr 290 w miejscowości J., gmina S.. Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organów administracji przyjęcie zgłoszenia prowadziłoby do nadużycia prawa, ponieważ nie jest dopuszczalne zezwolenie na budowę budynku gospodarczego na niezabudowanej działce rolnej na podstawie art. 29 ust 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Argument ten został wyeksponowany przez pełnomocnika organu na rozprawie, który wskazał, iż jedynym powodem sprzeciwu było naruszenie art. 29 ust 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego. W przeciwnym razie organy nie zgłaszałyby sprzeciwu. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, to jest art. 29 ust 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło to do niezasadnego wniesienia sprzeciwu w oparciu o art. 30 ust 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracji obu instancji błędnie pominęły i nie przeanalizowały w sprawie treści art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z literalnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nie wymaga dodatkowej wykładni, w ocenie Sądu wynika, iż ustawodawca w ww. przepisie określił jedynie liczbę obiektów budowlanych, których budowa może zostać wykonana na podstawie zgłoszenia robót budowlanych na danej nieruchomości, stanowiąc, że nie może ona przekraczać dwóch obiektów budowlanych na każde 500 m2 działki. Przepis ten niewątpliwie obejmuje także przypadki zgłoszenia budowy jednego obiektu budowlanego który - jak w niniejszej sprawie, ma być pierwszym obiektem zlokalizowanym na danej działce. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji błędnie zastosowały art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przyjmując, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie zastosowały natomiast art. art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który umożliwiał realizację budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35m2 na niezabudowanej działce inwestorów w trybie zgłoszenia. Tym samym organy naruszyły także przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ uznały, iż należy zgłosić sprzeciw, mimo że zgłoszenie dotyczyło budowy nie naruszającej przepisów prawa. W ocenie Sądu realizacja zgłoszonego budynku gospodarczego nie godzi również w ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy bowiem użytkują działki rolne o powierzchni większej niż średnia wielkość gospodarstwa rolnego na terenie gminy S. W myśl natomiast § 28 ust 6 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizacja nowych obiektów kubaturowych związanych z uprawami jest możliwa w sytuacji posiadania przez potencjalnego inwestora gospodarstwa rolnego o wielkości areału odpowiadającej średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy lub gospodarstwa specjalistycznego. W świetle powyższego jako nieprawidłowe należy ocenić stanowisko organów administracji jakoby dla lokalizacji budynku na podstawie zgłoszenia w przedmiotowej sprawie konieczne było istnienie zabudowy zagrodowej na działce inwestorów. Nie budzi również wątpliwości, iż wolą skarżących było zgłoszenie zamiaru budowy jednego budynku gospodarczego na wskazanej działce, toteż nieuprawnione było przypisanie stronom przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zamiaru budowy siedliska. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust 1 pkt 1 lit a, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, mającym wpływ na wynik sprawy. Jako niezasadny należy natomiast ocenić zarzut skargi dotyczący braku zawiadomienia i nie zapoznania strony z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę Starosta w piśmie z dnia 23 lutego 2016r., przekazującym odwołanie do Wojewody, zamieścił informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w Urzędzie Wojewódzkim. Sąd nie stwierdził również innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyprowadzi stosowne wnioski, mając na uwadze wskazane przepisy Prawa budowlanego i ich interpretację. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 202 § 2 w/w ustawy.