II SA/Ke 422/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 422/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant: Referent stażysta Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania obowiązku oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Komendant Państwowej Straży Pożarnej w K., na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej w K. wykonanie w ustalonym terminie: 1. obowiązku zapewnienia drogi pożarowej do budynków mieszkalnych wysokich położonych w K. przy ulicy N. oraz ul. W. zgodnie z § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych, 2. oznakowania miejsca usytuowania głównego wyłącznika prądu przy ulicy W. zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 lit.d rozporządzenia, o jakim mowa wyżej. W uzasadnieniu organ podniósł, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych osiedla "S." należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej stwierdzono szereg nieprawidłowości, które w znacznym stopniu wpływają na obniżenie stanu bezpieczeństwa pożarowego. Dlatego nałożenie obowiązków stało się konieczne. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez Spółdzielnię Mieszkaniową w K., Komendant Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia [...], utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I-szej instancji podjęta została ze względu na konieczność zapewnienia dróg pożarowych do budynków mieszkalnych oraz dojazdu pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej. Istniejący zaś układ zagospodarowania terenu wokół budynków nie zapewnienia właściwego – zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami – dojazdu pożarowego w stopniu umożliwiającym skuteczne działania ratowniczo-gaśnicze. Przepisy te, zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie określa, czy wymogi odnośnie dróg pożarowych dotyczą budynków nowowybudowanych czy też modernizowanych, co oznacza, że odnoszą się również do budynków wybudowanych przed wejściem w życie rozporządzenia. Przepisy te stanowią w § 11 ust. 1 pkt 2, że droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, a w przypadku, gdy szerokość budynku jest większa niż 60 m – z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej powinna być oddalona od ściany budynku o 5-15 m, a pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa. Za nieuzasadniony uznał organ II instancji zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 10 kpa, albowiem strona uczestniczyła czynnie w postępowaniu administracyjnym. Przedstawiciel Spółdzielni brał udział w czynnościach kontrolno-rozpoznawczych, a strona została poinformowana o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, skutkujące nałożeniem zaskarżoną decyzją niesłusznego i pozbawionego podstaw prawnych obowiązku wynikającego z konieczności realizacji dyspozycji rozporządzenia, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu przepisów, które weszły w życie m.in. w dniu 25 lipca 2003 r. do zaistniałego w latach 70-tych stanu faktycznego, skutkujące naruszeniem jednej z głównych zasad systemu prawa – lex retro non agit ( prawo nie działa wstecz), 3. naruszenie norm prawa procesowego w szczególności art. 7 oraz 10 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji wbrew słusznemu interesowi Spółdzielni i jej członków jak również nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania skutkujące pozbawieniem jej należnego prawa obrony swych interesów. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Pożarnej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja organu II instancji wydana została w zgodzie z obowiązującym przepisami i dlatego jest prawidłowa. Podnieść jedynie należy, że nakładając obowiązek oznakowania miejsca usytuowania głównego wyłącznika prądu w budynku przy ulicy W., organ I-szej instancji powołał - prawdopodobnie wskutek omyłki- błędny przepis prawa. Wprawdzie chodzi o § 4 ust.2 pkt 4d, jednak zamieszczony w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów ( Dz.U. nr 121, poz. 1138), a nie we wskazanym w decyzji organu I-szej instancji Rozporządzeniu z tej samej daty, ale w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych ( Dz.U. nr 121, poz. 1139). Wprawdzie uchybienia tego nie zauważył organ odwoławczy, jednak nie ma ono żadnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z protokołu czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika bowiem, że w budynku przy ulicy W. brak jest oznaczenia miejsca głównego wyłącznika prądu, a obowiązek w tym zakresie – stosownie do powołanego wyżej przepisu spoczywa na właścicielu, zarządcy lub użytkownika budynku. Dlatego mimo wskazania błędnej podstawy prawnej, obowiązek ten został nałożony prawidłowo. Wydaje się zresztą – mając na uwadze treść zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a później w skardze – że Spółdzielnia decyzji w tej części nie kwestionuje, kierując całą argumentację przeciwko rozstrzygnięciu dotyczącemu obowiązku zapewnienia dróg pożarowych. Odnosząc się zatem do tych zarzutów wyjaśnić należy, co następuje: Ad. 1 i 2. Nie ulega wątpliwości, że bloki wymienione w decyzji organu I-szej instancji nie spełniają aktualnie obowiązujących wymogów ochrony przeciwpożarowej w zakresie zapewnienia dojazdu jednostkom ratowniczo-gaśniczym. W stanie faktycznym sprawy musi zatem zrodzić się pytanie, czy przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, mają zastosowanie także do budynków wzniesionych przed dniem jego wejścia w życie tj. przed dniem 26 lipca 2003 r. Jest ono tym bardziej zasadne, że Rozporządzenie nie zawiera przepisów przejściowych, które wyjaśniałyby w sposób jednoznaczny problem zaistniały w sprawie. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa skłaniać winna do poglądu, iż charakter zawartych w Rozporządzeniu przepisów - z uwagi na przedmiot regulacji nim objęty - musi być dostosowawczy, a zatem wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej określone w Rozporządzeniu mają zastosowanie do wszystkich budynków, a nie tylko do tych, które wybudowane zostaną po jego wejściu w życie. Nie bez znaczenia jest fakt, że przepisy te dotyczą ochrony przeciwpożarowej czyli realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem ( art. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, Dz.U.02.147.1229 ze zm.). Wymogi zawarte w Rozporządzeniu mają zatem na celu ochronę wartości najwyższej wagi, jakimi są życie i zdrowie człowieka. Trudno w tej sytuacji przyjąć, że mieszkańcy budynków zrealizowanych przed 26 lipca 2003 r. do tej uniwersalnej ochrony mają mniejsze prawo, aniżeli osoby zamieszkałe w budynkach wzniesionych po tej dacie. Do jej zapewnienia zobowiązany jest natomiast właściciel danego obiektu, który stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej winien między innymi przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażyć budynek lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice, zapewnić osobom przebywającym w budynku lub na terenie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz przygotować budynek lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Takie obowiązki nałożone na gospodarza obiektu mają na celu zapobieganie pożarowi, klęsce żywiołowej lub innemu miejscowemu zagrożeniu i ich realizacja ze zrozumiałych względów nie może się ograniczać jedynie do okresu wznoszenia budynku, ale trwa przez cały czas jego eksploatacji. Wykonanie przez właściciela ( zarządcę ) powinności nałożonych ustawą, nie byłoby zaś możliwe bez założenia konieczności przestrzegania aktualnych przepisów z zakresie ochrony przeciwpożarowej, a nie tych, które obowiązywały w dacie wznoszenia obiektu. Dlatego też w ocenie Sądu, zastosowanie przez organy obu instancji przepisów Rozporządzenia do Spółdzielni, która dysponuje terenami, na których znajdują się budynki nie spełniające określonych tam wymogów, było prawidłowe. Wprawdzie, jak już zaznaczono na wstępie, argumenty podniesione w tej części skargi dotyczą wyłącznie zastosowania Rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, jednak ze zrozumiałych względów problem obejmować musi również drugie Rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów, na podstawie którego orzekały organy. Tu jednak, ustawodawca zamieścił w § 40 przepis przejściowy wymieniający enumeratywnie wymagania, których nie stosuje się do budynków wzniesionych przed dniem jego wejścia w życie. Z jego brzmienia wynika zatem, że wszystkie inne wymogi –określone między innymi w § 4 – stosuje się także do budynków wybudowanych przed 26 lipca 2003 r. To prawda, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji organ orzekający nie wziął pod uwagę "stopnia realizacji przedsięwzięcia" – jak zarzuca to skarżąca Spółdzielnia. Stało się tak dlatego, że badanie tego typu okoliczności może mieć miejsce na etapie wykonania nałożonych obowiązków, które określone zostały w sposób ogólny i umożliwiający różne warianty realizacji. Stosownie do treści § 12 ust. 4 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, które zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej tego obiektu. Ustalenia w tym zakresie nie mogły jednak zostać poczynione w postępowaniu administracyjnym, które jest przedmiotem oceny Sądu, gdyż wymagają one uzgodnień z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Gdyby uzgodnienia te czynić w sprawie niniejszej, strona pozbawiona by została prawa do zaskarżenia takiej decyzji do organu II instancji ( gdyż Komendant orzekał tu już jako organ odwoławczy), co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa. Uzgodnienia takie skarżąca może zatem poczynić w fazie realizacji nałożonego na nią obowiązku. Sytuacja materialna Spółdzielni i podnoszone przez nią argumenty dotyczące poniesienia wysokich kosztów związanych z dostosowaniem do aktualnych wymogów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, nie mogą mieć wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Przepisy cytowanego Rozporządzenia możliwości takiej nie przewidują, podobnie jak i przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Okoliczność ta mająca znaczenie pozaprawne nie może zatem zostać uwzględniona. Ad.3 Nie jest zasadny zarzut skarżącej co do braku powołania podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji, a tym samym naruszenia art. 107 § 1 kpa, albowiem organ II instancji wskazał art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 kpa, które dotyczą określenia i kompetencji organu odwoławczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano także § 11 Rozporządzenia z 16 czerwca 2003 r. Kompetencje do nałożenia określonych obowiązków w razie stwierdzenia naruszenia przepisów pożarowych, ma jedynie komendant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U.02.147.1230), dlatego jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, przepisu tego nie mógł podać organ II instancji. Znalazł się on jednak w decyzji pierwszoinstancyjnej. Ad.4 Nie można podzielić stanowiska skarżącej o naruszeniu w toku postępowania przepisów art. 7 oraz 10 § 1 kpa. Po pierwsze podkreślić należy, że znajdujące się w aktach administracyjnych pisma z dnia 17 lutego 2003 r. oraz 21 czerwca 2004 r. dotyczą innych postępowań administracyjnych, aczkolwiek o zbliżonym przedmiocie rozstrzygnięcia. W pismach tych nie ma także jakichkolwiek zastrzeżeń co do niemożności urządzenia dróg pożarowych do budynków objętych zaskarżoną decyzją. Wspomina się jedynie o budynku przy ulicy W. i N., ale jedynie w kontekście prac dokonanych w przeszłości. Ponadto czynności kontrolno-rozpoznawcze w sprawie niniejszej przeprowadzone zostały już po złożeniu wyżej wymienionych pism, bo dopiero 27 lipca 2004 r., a wszczęcie postępowania nastąpiło po tej dacie. Nie można także i z tego względu uznać, że pisma, na które powołuje się skarżąca złożone zostały w tej sprawie, a zatem nieuzasadniony jest zarzut, iż organy nie ustosunkowały się do zawartej w nich treści. Co do naruszenia art. 10 kpa, to nie ulega wątpliwości, że skarżąca otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie – czego nie kwestionuje w samej skardze. Wprawdzie samego zawiadomienia oraz dowodu jego doręczenia stronie brak w aktach postępowania administracyjnego, jednak dokument ten wraz z dowodem doręczenia Spółdzielni został okazany na rozprawie przez Sądem. Z treści zawiadomienia wynika, że skarżąca pouczona została o możliwości składania wyjaśnień, wniosków dowodowych i żądań dotyczących postępowania oraz poinformowana o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Z przysługujących jej uprawnień nie skorzystała jednak, pozostając bierną do czasu wydania rozstrzygnięcia. W świetle powyższego nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszeniu art. 10 kpa. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).