II SA/Ke 422/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2008 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności materialno-technicznej zameldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...], orzekającą o stwierdzeniu nieważności czynności materialno – technicznej zameldowania J. S. na pobyt stały w lokalu położonym w S. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że w dniu 4 marca 2008 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania J. S. z pobytu stałego z lokalu położonego w S. przy ulicy [...]. Przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że w dacie zameldowania, tj. w dniu 18 września 2002 r. J. S. nie przebywał w lokalu przy ulicy [...] w S. Ponieważ o wymeldowaniu można orzekać jedynie w przypadku, gdy osoba wymeldowywana była w danym lokalu prawidłowo zameldowana, organ I instancji przeprowadził postępowanie w kierunku oceny, czy czynność materialno – techniczna polegająca na zameldowaniu J. S., została dokonana prawidłowo. W tak tylko ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz stwierdził, że zameldowanie jest czynnością materialno – techniczną organu ewidencji ludności i może być dokonane jedynie wówczas, gdy zostanie spełniony podstawowy element niezbędny do zameldowania, tj. faktyczne przebywanie osoby w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Natomiast stwierdzenie nieważności czynności zameldowania jest instytucją wyjątkową, mającą zastosowanie w sytuacjach oczywistych, tj. wtedy, gdy wątpliwości, o których mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ujawniły się już po jej dokonaniu. Następnie organ II instancji stwierdził, że "z akt sprawy wynika, iż J. S. w dacie zameldowania nie przybywał w spornym lokalu. Fakt ten potwierdziły bowiem w swoich zeznaniach zarówno strony, jak też świadkowie oraz przeprowadzone kontrole meldunkowe". Ponadto, zdaniem Wojewody, zeznania te jednoznacznie wskazują, że J. S. w lokalu tym nigdy nie mieszkał, a tylko czasem w nim przebywał w celu odwiedzenia cioci. Pobyt ten nie miał jednak nigdy charakteru pobytu stałego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym pobytem stałym jest zamieszkiwanie pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego w nim przebywania, co oznacza nie tylko sporadyczne w nim przebywanie, ale skoncentrowanie swojego życia osobistego i rodzinnego w tym lokalu. W związku z takimi ustaleniami organ II instancji uznał, że skoro w dacie zameldowania J. S. nie przebywał w przedmiotowym lokalu z zamiarem stałego w nim przebywania, to nie powinien zostać tam zameldowany. Dlatego uchylenie tej wadliwej czynności materialno – technicznej nie było niezgodne z prawem i odpowiadało regulacji wynikającej z przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W skardze z dnia 12 lipca 2008 r. J. S. reprezentowany przez matkę D. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 9, 11 i 12 kpa oraz naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa. Zdaniem autora skargi, wskazane przepisy zostały naruszone poprzez niepodjęcie przez Burmistrza wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ I instancji nie uwzględnił bowiem zgłoszonego mu wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka H. Z., mimo że strona sygnalizowała, iż świadek ten może potwierdzić fakt zamieszkiwania przez J. S. w przedmiotowym lokalu. Dowodu takiego nie przeprowadził również organ II instancji mimo przedłożenia mu oświadczenia świadka H. Z. w przedmiotowej sprawie. Organy administracji obu instancji zignorowały ponadto obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, wybierając tych świadków, którzy pasowali do z góry ustalonej tezy. Naruszenie zasady określonej w art. 12 § 1 kpa polegało na mało wnikliwym postępowaniu dowodowym i wybiórczym posłużeniu się zgromadzonymi dowodami. W szczególności ani zeznania D. S., ani J. P., mieszkanki domu przy [...] w S., nie zostały przez organ uwzględnione przy wydawaniu decyzji, ani też organy w uzasadnieniu swych decyzji nie wyjaśniły, dlaczego zeznania tych świadków zostały uznane za niewiarygodne i dlaczego nie został dopuszczony do wypowiedzenia się świadek H. Z. W tym również skarżący upatrywał naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Wynik tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz będącego jego częścią postępowania dowodowego, organy administracji mają obowiązek ująć w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Uzasadnienie takie powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). Należy zgodzić się z zarzutem skargi, że, organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy z rażącym naruszeniem wskazanych ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a także z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 kpa nie wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego odmówił wiarygodności przesłuchanemu w charakterze strony J. S., przesłuchanej w charakterze świadka D. S. oraz dlaczego, zaniechał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka H. Z. Organ II instancji nie wyjaśnił nawet w wystarczającym stopniu, na podstawie których dowodów ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty. Wojewoda stwierdził jedynie, że "jak wynika z akt sprawy, J. S. w dacie zameldowania nie przebywał w spornym lokalu. Fakt ten potwierdzają w swoich zeznaniach zarówno strony, jak też świadkowie niniejszego postępowania oraz przeprowadzone kontrole meldunkowe". Przytoczone sformułowanie - jedyne, dotyczące oceny dowodów, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie jest zgodne ze stanem faktycznym sprawy. Nie było w sprawie wątpliwości, że wspomniane wyżej, zaoferowane przez stronę, a częściowo przeprowadzone przez organ dowody, wskazywały na odmienne okoliczności, niż te, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Zarówno bowiem zeznanie świadka D. S., jak również pisemne oświadczenie H. Z. wskazywały, że J. S. zamieszkiwał w S. pod adresem [...] wspólnie ze swoją ciotką J. C., przy czym z oświadczenia H. Z. wynika dodatkowo, że zamieszkiwał tam również w dacie zameldowania. Również zeznanie złożone przez sąsiadkę J. C.– J. P., choć nie było tak jednoznaczne co do faktu zamieszkiwania skarżącego w tym mieszkaniu jak sugeruje się w skardze, to jednak było odmienne niż ustalenie poczynione przez organy i przez to wymagało stosownej analizy, a jeszcze wcześniej uzupełnienia w kierunku jednoznacznego wyjaśnienia przez świadka, czy J. S. w dacie zameldowania mieszkał w spornym lokalu czy nie. Nieprawdą jest również, aby J. S., w czasie przesłuchania go w charakterze strony, potwierdził przyjętą przez organ wersję. Wyjaśnił on bowiem, że "w dniu zameldowania zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...]. Jeszcze przed jego zameldowaniem mieszkał u cioci J. C.. Miał tam swoje rzeczy osobiste i tam stale mieszkał". W tej sytuacji brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przez organy administracji obu instancji, dlaczego tym dowodom odmówiły wiary i przyjęły odmienne ustalenia co do faktu i charakteru zamieszkiwania przez J. S. w przedmiotowym lokalu, nie pozwala na ocenę, czy poczynione przez organ ustalenia są prawidłowe. Taką ocenę uniemożliwia również nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z zeznań świadka H. Z., rodzonego brata zmarłej J. C.. Aczkolwiek wniosek o jego przesłuchanie nie został w sprawie złożony, to jednak organ II instancji dysponując dołączoną do odwołania kserokopią pisemnego oświadczenia H. Z., a także zawartym w odwołaniu twierdzeniem strony co do treści tego oświadczenia, miał wynikający z art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązek przeprowadzenia takiego dowodu z urzędu. Organ II instancji tymczasem, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 kpa odstąpił nawet od zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, uniemożliwiając jej w ten sposób złożenie, a następnie sprecyzowanie wspomnianego wniosku dowodowego. Organy obu instancji naruszyły również w ten sposób wynikający z art. 9 kpa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Chodzi tu o brak wyjaśnienia stronie, że kserokopia oświadczenia H. Z. nie jest dokumentem i nie może być przedmiotem oceny przez organ administracji. Należy wreszcie zauważyć, że organ II instancji zaniechał dokonania jakiejkolwiek analizy przeprowadzonych w sprawie dowodów, nawet tych (rzeczywiście licznie zgromadzonych), które potwierdzały fakt niezamieszkiwania J. S. w przedmiotowym lokalu. Tym bardziej uniemożliwia to ocenę sposobu rozumowania organu, a więc i podjętego rozstrzygnięcia. Nie było w sprawie wątpliwości, że wskazane wyżej ustalenie co do faktu i charakteru zamieszkiwania przez skarżącego w przedmiotowym lokalu w dacie zameldowania, było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. Nr 139/06 poz. 993 ze zm.) jeżeli zgłoszone dane (dotyczące osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym), budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Stosując ten przepis organy administracji obowiązane były więc wyjaśnić, czy w dacie zameldowania istniały przesłanki warunkujące możliwość zameldowania J. S. w przedmiotowym lokalu na pobyt stały, tj. między innymi czy w dacie zameldowania zamieszkiwał on w S. pod adresem [...], z zamiarem stałego tam przebywania. W ramach zarzutów skargi należy również zwrócić uwagę na niewyczerpujące, a przez to sprzeczne z art. 77 § 1 kpa zebranie przez organy administracji całego materiału dowodowego. Oprócz wspomnianego już wyżej, niedokładnego przesłuchania świadka J. P., podobne niedokładności znajdują się również w zeznaniach D. S. Świadek ten zeznał bowiem tylko, że J. S. zamieszkiwał z ciotką J. C. do chwili jej śmierci i zamieszkuje tam również w dacie przesłuchania, tj. 3 marca 2008 r. Z takiego tylko zeznania nie wynika więc, czy J. S. zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu w dacie zameldowania, tj. w dniu 18 września 2002 r. Ubocznie trzeba również zauważyć, że zaakceptowane przez organ II instancji sformułowanie decyzji dokonane przez organ I instancji, jest nietrafne w sensie językowym. Instytucji o jakiej mowa w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie można bowiem w żadnym razie utożsamiać z nadzwyczajnym środkiem prawnym określonym w art. 156 k.p.a. co sugeruje użyte przez Burmistrza Miasta stwierdzenie (por. wyrok NSA w Lublinie z dnia 9 lutego 1993 r., SA/Lu 1187/92, Samorząd Terytorialny 1993/11/68). Dlatego za poprawniejsze należy uznać występujące również w praktyce organów meldunkowych sformułowanie o uchyleniu, bądź anulowaniu czynności materialno-technicznej zameldowania. Wskazane wyżej niedostatki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i wynikłe z nich wadliwości poczynionych ustaleń mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed uzupełnieniem postępowania wyjaśniająco-dowodowego i wyjaśnieniem wątpliwości nigdy nie można mieć bowiem a priori pewności, że uchybienia przepisów postępowania istotnie miały, bądź nie miały wpływu na wynik sprawy" (J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Prawidłowych ustaleń, wymagających uzupełnienia przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego o wskazane wyżej dowody oraz wszechstronnej analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, z wyjaśnieniem którym z tych dowodów organ dał wiarę, a którym jej odmówił i dlaczego, dokona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji, co pozwoli dopiero na końcowe załatwienie sprawy. Organ będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku oparte zostało na treści art. 152 p.p.s.a.