II SA/Ke 424/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009r. sprawy ze skargi P. K. na ocenę Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa. Pismem z dnia [...] Urząd Marszałkowski Województwa Departament Funduszy Strukturalnych poinformował P. K., właściciela Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A" w K., że jego wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa po dawnym Zakładzie Krawieckim z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny – restaurację, z częścią mieszkalną w B. przez firmę A. P. K." został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów merytoryczno-technicznych (dopuszczających 0/1) wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013, a w szczególności: Kryterium nr 2 – Spójność dokumentacji projektowej, Kryterium nr 4 – Właściwie przygotowana analiza finansowa projektu, Kryterium nr 7 – Kwalifikowalność pod względem technicznym – czy wydatki kwalifikowane są uzasadnione i niezbędne ze względu na osiągnięcie planowanych celów, Kryterium nr 8 – Poprawność przeprowadzenia analizy potencjału instytucjonalnego wnioskodawcy oraz wykonalność instytucjonalna projektu, Kryterium nr 11 – Wykonalność techniczna i technologiczna projektu. W piśmie tym stwierdzono, że: 1. Projekt zakłada przebudowę i rozbudowę budynku z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny z częścią mieszkalno-hotelową, jednak z uzasadnienia realizacji projektu (D12) wynika, że baza noclegowa powstanie w przyszłości, a zatem część hotelowa nie może stanowić kosztu kwalifikowanego. 2. W D6 jako kod PKD, której dotyczy inwestycja wskazano jedynie 56.10.A – restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne. 3. Decyzja [...] dotyczy pozwolenia na budowę restauracji z częścią mieszkalną, nie hotelową. 4. W pkt D7 wniosku o dofinansowanie wymieniono trzy nowe usługi zaś w pkt 3-1 biznes – dwie. 5. Nie uwzględniono w projekcie kosztów związanych z wyposażeniem sali restauracyjnej. 6. Nie wskazano cen jednostkowych wszystkich elementów wyposażenia kuchni. 7. Z opisu w Bisnesplanie, jak również w operacie szacunkowym i zdjęć stanowiących element operatu wynika, że inwestycja, o której wsparcie ubiega się beneficjent została już rozpoczęta i w związku z tym nie może być dotowana, zgodnie z art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych). 8. W tabelach finansowych źle została uwzględniona dotacja. 9. Warunkowa promesa kredytowa nie stanowi potwierdzenia zabezpieczenia środków finansowych na realizację inwestycji, gdyż nie stanowi ona przyrzeczenia udzielania kredytu. 10. Błędnie określono wartość wskaźnika powierzchni budowlanych (rozbudowanych) remontowanych obiektów – wskazano 595,84 a powinno być 402,71 gdyż tylko ta część dotyczy projektu. Pod pismem z dnia [...] podpisał się Dyrektor Departamentu Funduszy Strukturalnych M. S. Odwołanie od przedstawionych wyżej wyników oceny projektu złożył P. K., właściciel Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "A." w K., który szczegółowo odniósł się do zarzutów przedstawionych w opinii odrzucającej jego wniosek. W uzasadnieniu m.in. skarżący podniósł, że nie zawyżył kosztów kwalifikowanych Projektu o koszty pochodzące z drugiego etapu inwestycji – części noclegowej, ponieważ wskazał jedynie te koszty, które są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania i odbioru budynku w 1 etapie inwestycji (ad.1). Z opisu kodu PKD 56.10.A – Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne wynika, że w/w usługi można wykonywać w ramach wskazanego kodu działalności PKD. Zarówno imprezy okolicznościowe mogą być organizowane w restauracjach i innych placówkach gastronomicznych, a także sprzedaż potraw i artykułów gastronomicznych w bufecie zajazdu, jak serwowanie potraw w restauracji może być wykonywane w ramach kodu PKD 56.10.A zgodnie z PKD 2007 (ad.2). Wnioskodawca nie zgodził się z twierdzeniem, że posiada nieodpowiednie pozwolenie na budowę, gdyż nie potrzebuje pozwolenia na budowę restauracji z częścią hotelową, ponieważ drugim etapem Projektu będzie budowa części noclegowej, która przeznaczona zostanie na agroturystykę, usługi związane z turystyką i wypoczynkiem, obejmujące tworzenie lub rozwijanie wiejskiej bazy noclegowej dla turystyki wiejskiej, z wyjątkiem obiektów hotelarskich. Zarówno we wniosku o dofinansowania jak i Biznesplanie wnioskodawca podkreślał, że będzie to baza noclegowa. Przedsiębiorcy i rolnicy, którzy zamierzają uruchomić działalność z zakresu agroturystyki muszą jedynie zgłosić fakt podjęcia takiej działalności do ewidencji innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie w gminie (art. 38 ustawy z 29.VIII.1997r. o usługach turystycznych) (ad. 3). Odnośnie zarzutu podania różnych rodzajów działalności w Biznesplanie w porównaniu do wniosku o dofinansowanie P. K. wskazał, że rozpoczęcie świadczenia nowych usług, jakimi są organizacje imprez okolicznościowych wskazano w pkt 1 tabeli wniosku o dofinansowanie (wskazane w pkt D7), zaś zapis rozpoczęcia świadczenia nowych usług, jakimi są usługi gastronomiczne wskazano w pkt 2 i 3 tabeli. Dla wnioskodawcy pod pojęciem usługi gastronomiczne kryje się zarówno Sprzedaż potraw i artykułów spożywczych w bufecie zajazdu, jak i Usługa serwowania potraw w restauracji, co jest spójne z wyjaśnieniami klasyfikacji kodów PKD 2007 (ad. 4). Wnioskodawca nie zgodził się z faktem, iż nie spełnił wymogu podania wyposażenia sali restauracyjnej w projekcie i wyjaśnił, dlaczego wyposażenie to nie będzie kosztem kwalifikowanym (nie nastąpi przepływ gotówki) (ad. 5). Niewskazanie niezbędnych cen jednostkowych wyposażenia kuchni dotyczyło cen szafek drewnianych, które zostaną wykonane we własnym zakresie z własnych surowców oraz ekspresu do kawy, szafy chłodniczej, drzwi przeszklonych, środka dystr. napojów, które zostaną dostarczone nieodpłatnie przez dostawców w celu promocji produktów konkretnej marki (ad. 6). P. K. wskazał także, że nie rozpoczął realizacji inwestycji w ramach Projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie (ad.7) oraz uzasadnił dlaczego nie zgadza się z zarzutami przedstawionym w pkt 8-10 oceny. Po rozpoznaniu odwołania Urząd Marszałkowski Województwa Departament Funduszy Strukturalnych w piśmie z dnia [...] poinformował wnioskodawcę, że Instytucja Zarządzająca Organizująca Konkurs podtrzymuje swoje stanowisko o odrzuceniu wniosku z przyczyn niespełnienia kryteriów ogólno-dopuszczających. W piśmie wskazano, że po uwzględnieniu szczegółowych wyjaśnień, co do pkt 2 w proteście (odwołaniu) Instytucja Organizująca Konkurs przychyla się do opinii wnioskodawcy, natomiast nie zgadza się z pozostałymi zarzutami. W uzasadnieniu podtrzymano zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...]. Pismo podpisane zostało również przez Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych M. S.. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze P. K. podtrzymał argumenty przedstawione w odwołaniu od oceny z dnia [...]. Zdaniem skarżącego wniosek spełnia kryteria oceny merytoryczno-technicznej, kryterium nr 2 Spójność dokumentacji projektowej, nr 4 Właściwie przygotowana analiza finansowa projektu, nr 7 Kwalifikowalność pod względem technicznym – czy wydatki kwalifikowane są uzasadnione i niezbędne ze względu na osiągnięcie planowanych celów, kryterium projektu nr 8 Poprawność przeprowadzenia analizy potencjału instytucjonalnego wnioskodawcy oraz wykonalność instytucjonalna projektu oraz kryterium nr 11 Wykonalność techniczna i technologiczna projektu. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227 poz. 1658 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz na podstawie postanowień Regulaminu konkursu 1.1.2. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 – Działania 1.1 Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. Stosownie do art. 30g ustawy, informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią wprawdzie decyzji administracyjnej, jednak z mocy art. 30c ustawy podlegają kontroli sądowo – administracyjnej, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrola sprowadza się do zbadania, czy dokonana przez instytucję zarządzającą funduszem ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, lecz sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy). Stosownie do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu przedstawionego przez skarżącego przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. Zgodnie z art. 30b ust. 3 ustawy, w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Zauważyć w tym miejscu należy, że w ocenie z dnia 8 czerwca 2009r. stwierdzono, że "procedura odwoławcza jest prowadzona w oparciu o ustawę z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008r. w odniesieniu do projektów, które otrzymały negatywną ocenę formalną lub merytoryczno-techniczną". W wytycznych tych m.in. zawarto sformułowanie: "w przypadku, jeżeli wniesiony środek odwoławczy jest rozpatrywany przez tę samą instytucję, w obrębie której uprzednio była przeprowadzona ocena projektu, należy przyjąć, iż podpisanie rozstrzygnięcia w zakresie środka odwoławczego, wniesionego przez wnioskodawcę przez tę samą osobę, która uprzednio podpisała informację o wynikach oceny projektu nie będzie stanowiło naruszenia art. 30b ust. 3 ustawy, jeżeli osoba ta nie brała osobiście udziału w ocenie projektu, a następnie w weryfikacji wniesionego środka odwoławczego". Przede wszystkim wskazać należy, że wytyczne Ministra nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, stosownie do art. 87 Konstytucji RP, którymi sąd byłby związany (art. 178 Konstytucji). Wytyczne te w cytowanym uregulowaniu są sprzeczne z wytycznymi w ich wcześniejszej części, przede wszystkim jednak są sprzeczne z art. 30b ust. 3 ustawy. Z przedstawionej w sprawie niniejszej Sądowi dokumentacji wynika, że ta sama osoba, która w pierwszej dokonała negatywnej oceny projektu, rozpoznała także złożone przez skarżącego odwołanie od tej oceny. Wszystkie te pisma podpisane zostały przez Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych M. S., co wskazuje, że ta osoba była zaangażowana w ocenę projektu zarówno na etapie odrzucenia wniosku, jak i w fazie późniejszej – wskutek wniesionego odwołania. Wynika to chociażby ze sformułowania zawartego w ocenie z dnia [...] odrzucającej wniosek "niniejszym informuję" . Takie postępowanie narusza zaś w sposób oczywisty treść powołanego wyżej art. 30b ust. 3 ustawy. Podkreślić bowiem należy, że choć wolą ustawodawcy było rozpoznanie wniosku w toku całej procedury, łącznie z odwołaniem przez jeden organ – instytucję zarządzającą, to jednak w cytowanym wyżej przepisie art. 30b ust. 3 przewidziano podstawowe gwarancje bezstronności w rozpoznaniu środka odwoławczego, poprzez zakaz orzekania przez te same osoby na obu etapach oceny projektu. Tymczasem z dokumentów, w oparciu o które stosownie do art. 30c ust. 2 ustawy orzeka sąd administracyjny w tych sprawach i które zostały dołączone do akt niniejszej sprawy, nie wynika, aby inna osoba - poza M. S. - oceniała projekt skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny przy zastosowaniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy uwzględnił skargę, stwierdzając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, jako właściwą instytucję zarządzającą. Rozpoznając ponownie wniesione przez skarżącego odwołanie organ winien uwzględnić wskazane wyżej uwagi i w tym celu wyznaczyć do rozpoznania odwołania osobę, która wcześniej na żadnym etapie nie dokonywała czynności związanych z tym projektem, w tym nie była zaangażowana w jego ocenę. Z uwagi na formalny charakter uchybienia powodujący uwzględnienie skargi, przedwczesnym jest ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych zawartych w skardze.