II SA/Ke 425/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz - Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi W.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 8 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata I.S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 maja 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też jako "Kolegium") stwierdziło niedopuszczalność odwołania W.W. od korekt zawiadomienia z dnia 17 listopada 2011 r. wydanych w dniu 2 stycznia 2017 r. oraz w dniu 13 marca 2019 r. o wykonaniu środka karnego, w związku z wykonaniem prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt XII K 60/11. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 20 marca 2019 r. W.W. wniósł odwołanie od ww. korekt zawiadomienia z dnia 17 listopada 2011 r. podnosząc, że nie zgadza się ze wskazanym okresem zakończenia środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Rozpoznając powyższe odwołanie, Kolegium przytoczyło treść art. 109 k.p.a., art. 110 k.p.a. oraz art. 127 § 1 k.p.a. Po czym, powołując się na ugruntowany pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, Kolegium wyjaśniło, że podstawową regułą, która umożliwia stronie zapoznanie się z treścią wydanej przez organ decyzji jest doręczenie decyzji stronie. Wyjątkiem zaś możliwość zakomunikowania stronie decyzji ustnie. Doręczenie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla dalszego toku postępowania, ponieważ wiąże organ, który wydał decyzję, a dla strony rozpoczyna bieg terminu do złożenia odwołania. W związku z tym wniesienie przez stronę odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, tj. przed doręczeniem decyzji, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych, jakie ustawa wiąże z zaskarżaniem orzeczeń. Kolegium podkreśliło, że treść art. 129 § 2 k.p.a. jest sformułowana w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że ukształtowane na tle art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Do przyczyn przedmiotowych należy zatem zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł odwołanie od pism, które nie mają charakteru decyzji administracyjnej, tj. korekt zawiadomienia Starosty Kieleckiego o wykonaniu środka karnego w związku z wykonaniem prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt XII K 60/11. Kolegium stwierdziło zatem, że w rozpatrywanej sprawie ma miejsce sytuacja nieistnienia w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, co stanowi podstawę do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wywiódł W.W. podnosząc, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował jego odwołanie, gdyż dotyczyło ono korekty decyzji nr KT-I.5430.166.2011.MC, którą na nowo obliczono okres wykonania środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, nie zaś tylko, jak ustaliło Kolegium, korekty zawiadomienia z dnia 17 listopada 2011 r. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach - Wiesława Klimontowicz zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". i wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w żadnej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga W.W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu wymagającym jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Prawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle tej regulacji organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny wniosków i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego odwołania. Kontrola ta polega na ustaleniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Norma z art. 134 k.p.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, z jej dyspozycji wynika, że wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, bądź postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie zależy od uznania organu i organ jest zobligowany do wydania postanowienia w przypadku niedopuszczalności odwołania albo uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wyłączenie możliwości wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym przez przepis ustawowy, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz oczywisty brak legitymacji odwoławczej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r., IV SA/Po 182/18, lex nr 2496941). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy rozpoznanie wniesionego przez skarżącego odwołania było dopuszczalne. Odwołanie przez skarżącego zostało złożone od zawiadomień o wykonaniu środka karnego – korekt zawiadomienia z dnia 17 listopada 2011 r. wydanych w dniu 2 stycznia 2017 r. i 13 marca 2019 r. Tak zakres żądania określił odwołujący się w treści wniesionego odwołania. W skardze strona kwestionuje zakres rozpoznanego przez Kolegium żądania, powołując się na to, że w istocie odwołanie dotyczyło także decyzji znak: KT-I.5430.166.2011.MC. Kolegium ustaliło jednak, w oparciu o korenspondencję ze Starostwem Powiatowym, że decyzja o powyższym znaku nie została wydana wobec W.W. Jedyną decyzją była ta dotycząca cofnięcia uprawnień znak: KT-I.5430.5.408.2011 z dnia 29 lipca 2011 r. (k. 51 akt adm.). Nadto należy zauważyć, że w treści odwołania skarżący nie powołał się na jakikolwiek dokument o znaku: KT-I.5430.166.2011.MC, natomiast wskazany w tym odwołaniu znak: KT-I.5430.1.668.2011.MC to znak zamieszczony na zawiadomieniu o wykonaniu środka karnego z dnia 17 listopada 2011 r. Oznacza to, że właściwie Kolegium złożone odwołanie zakwalifikowało jako wniesione od korekt zawiadomienia z dnia 17 listopada 2011 r. wydanych w dniu 2 stycznia 2017 r. i w dniu 13 marca 2019 r. Przechodząc do oceny legalności kwestionowanego skargą postanowienia, należy wyjasnić, że organ odwoławczy może dokonać merytorycznej oceny rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jedynie wtedy, gdy na taki akt przysługuje środek zaskarżenia. Niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i art. 107 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1321/18, lex nr 2624546). Pod pojęciem decyzji administracyjnej rozumie się takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego o charakterze administracyjnoprawnym. Decyzję ujmuje się jako akt o charakterze materialnym i procesowym. W znaczeniu materialnym jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (patrz: wyrokWSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2018 r., IV SA/Gl, lex nr 2490684 i tam - uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r. Nr 3, poz. 59). Natomiast w znaczeniu procesowym decyzja załatwia sprawę administracyjną. Przedmiotowe zawiadomienie o wykonaniu środka karnego nie posiada atrybutów decyzji administracyjnej. Pismo to nie zawiera bowiem elementów składowych tego aktu administracyjnego określonych w art. 107 § 1 k.p.a., przesądzających o statusie decyzji. Oczywistym jest, że brak w nim zarówno rozstrzygnięcia (nie wynika z niego czy i w jaki prawem przewidziany sposób organ kończy postępowanie w sprawie, bądź też odmawia jego wszczęcia), jak też podstawy prawnej, czy pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Nie zawiera ono uzasadnienia prawnego, a podane przez organ okoliczności faktyczne sprawy mają charakter jedynie informacyjny. Zawiadomienie nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej (decyzją) w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem nie załatwia żadnej indywidualnej sprawy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2018 r., II SA/Rz 121/18, lex nr 2474092). Kwestionowanymi w odwołaniu pismami (zawiadomieniami) właściwy organ - w tym wypadku Starosta Kielecki - poinformował skarżącego o okolicznościach związanych z biegiem zakazu prowadzenia pojazdów w oparciu o zaktualizowane dane z Centralnego Zarządu Służby Więziennej w Warszawie w kontekście treści art. 43 § 2 k.k. Pisma te skierowane zostały również do właściwego sądu powszechnego nadzorującego wykonanie kary – tu: Sądu Rejonowego w Kielcach. Jak bowiem wynika z art. 11 § 1 Kodeksu karnego wykonawczego, sąd, kierując orzeczenie do wykonania, przesyła jego odpis lub wyciąg, ze wzmianką o wykonalności, a w wypadku orzeczenia prawomocnego - z datą jego uprawomocnienia się, odpowiedniemu organowi powołanemu do wykonywania orzeczenia. Organ, o którym mowa w § 1, zawiadamia sąd o przystąpieniu do wykonania orzeczenia oraz o zakończeniu jego wykonywania (aret. 11 § 5 k.k.w.). To do sądu powszechnego należy ocena, czy określony zakaz może być uznany za wykonany (art. 84 § 1 Kodeksu karnego) i w postępowaniu przed tym sądem strona może kwestionować ustalenia związane z wykonaniem środka karnego (zakazu prowadzenia pojazdów; art. 186a k.k.w.). Organ adminstracji publicznej, ani sąd administracyjny nie są zatem uprawnieni do kontroli prawidłowości obliczania biegu zakazu prowadzenia pojazdów, nie mogą rozstrzygać o tym, czy środek karny został wykonany czy też nie. W razie wątpliwości z tym związanych strona powinna zwrócić się do sądu powszechnego. Zresztą nie sposób nie dostrzec, że w przeszłości skarżący zwracał się do sądu powszechnego z wnioskiem o uznanie środka karnego - zakazu prowadzenia pojazdów - za wykonany (postanowienie Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 31 maja 2017 r. i postanowienie Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 17 lipca 2017 r. – k. 21-23 akt adm.), więc ten tryb postępowania jest stronie znany. W kontrolowanej sprawie starosta jako organ administracji publicznej, wykonujący zakaz prowadzenia pojazdów, poinformował skarżącego każdym z kwestionowanych odwołaniem zawiadomień dotyczących wykonania środka karnego - orzeczonego prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2011 r. przez Sąd Rejonowy w Kielcach w sprawie sygn. akt XII K 60/11 - o aktualnie posiadanych informacjach związanych z biegiem tego zakazu. Nie rozstrzygał zaś, jak sugeruje w skardze strona, w przedmiocie wykonania (niewykonania) zakazu prowadzenia pojazdów, ponieważ nie posiadał takich uprawnień. Reasumując, skoro zawiadomienie o wykonaniu środka karnego nie jest decyzją administracyjną w powyżej wskazanym rozumieniu, to oznacza, że nie służy od niego odwołanie. W takim wypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zobowiązane było treścią art. 134 k.p.a. do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego. Majac powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18).