II SA/Ke 428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. przy udziale W. K. Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód delegowanej do Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr XXIII/150/2012 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Opatów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Opatów na rzecz A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w C. kwotę 328,36 (trzysta dwadzieścia osiem 36/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 428/18 UZASADNIENIE Rada Miejska w Opatowie w dniu 23 kwietnia 2012 r. podjęła uchwałę nr XXIII/150/2012 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Opatów. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. W § 1 uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina Opatów w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zgodnie z § 3 uchwały weszła ona w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę A. C. wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że w zaskarżonej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Mimo, iż art. 16 ust. 4 ustawy jasno wymaga zastosowania niedyskryminujących zasad, w uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącej. W ocenie skarżącej, przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, iż niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. uwzględnienie wielkości taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdu – dużego i małego jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. Skarżąca wskazała, że świadczy usługi przewozu osób na linii regularnej Kielce – Opatów – Sandomierz. Linia ta przebiega przez przystanki zlokalizowane właśnie na terenie Miasta i Gminy Opatów, a więc skarżąca posiada zarówno legitymację do wniesienia skargi, jak też dyktowane jest to jej interesem własnym jak i społecznym. Regularnie też czyni opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Miasta i Gminy Opatów. W ocenie skarżącej w sytuacji, gdy jest właścicielem firmy przewozowej osób, skarżona uchwała nakłada na nią obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków, a opłaty te wynikają z jej unormowań, to interes prawny A. C. został naruszony treścią uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Opatów podzieliła stanowisko skarżącej i uznała zasadność skargi. Wyjaśniła, że w związku z uwzględnieniem skargi, na posiedzeniu w dniu 29 czerwca 2018 r. zostanie przedstawiony projekt uchwały różnicującej stawki opłaty za jedno zatrzymanie dla pojazdów samochodowych o różnych gabarytach, tj. z liczbą miejsc siedzących poza miejscem kierowcy mniejszą niż 22 miejsca w wysokości 0,04 zł oraz równą lub większą niż 22 miejsca w wysokości 0,05 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta kształtuje w sposób generalny i abstrakcyjny sytuację prawną wszystkich jej adresatów - operatorów i przewoźników – którzy świadczą usługi przewozu osób i korzystają z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Opatów. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu, które wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. C.nickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie podjęcie uchwały uchylającej zaskarżony w niniejszej sprawie akt i ustalenie stawki opłat na innych zasadach (projekt uchwały w tym przedmiocie załączono do odpowiedzi na skargę). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 24 maja 2012. Z tych powodów skarżąca była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochowała pismem z 19 kwietnia 2018 r. Poza tym skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu opisanej na wstępie uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Opatów, uiszczając opłaty z tytułu zatrzymywania się pojazdów na przystankach na terenie tej gminy. Interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13), dalej jako "u.p.t.z.", został ponadto naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 16 ust. 4 u.t.p.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia uchwały, a także z towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów winny zatem wynikać kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub znajdują się w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp.". Z zacytowanego uzasadnienia projektu ustawy wynika zatem, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub z dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy zaś rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13). Jednocześnie zauważyć trzeba, że omawiana opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Opatów ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych nad nią głosujących. Potwierdza to treść protokołu nr XXIII/2012 sesji Rady Miejskiej w Opatowie z 23 kwietnia 2012 r. Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy przez Radę jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że realizuje ona upoważnienie ustawowe z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, opłata notarialna za odpis pełnomocnictwa (14,76 zł) oraz opłaty pocztowe (13,60 zł).