II SA/Ke 428/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Strawczyn z dnia 29 listopada 2011 r. nr XII/84/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie przez operatora i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Strawczyn oddala skargę. Uchwałą nr XII/84/2011 z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za korzystanie przez operatora i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Strawczyn Rada Gminy w Strawczynie (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień podjęcia uchwały - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5 poz. 13 ze zm.), zwanej dalej "u.p.t.z." uchwaliła, że: § 1. Ustala się stawkę opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Strawczyn w wysokości 0,01 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Strawczyn. § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16 u.p.t.z. i wprowadzenie jednej stawki opłaty dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,01 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew art. 16 ust. 4 u.p.t.z., który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, iż niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Skarżący podniósł, że na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników i wyjaśnił, że w uwagach z dnia 20 lutego 2009 r. do projekt u.p.t.z. podnoszono, że "opłaty za korzystanie z przystanków (jak wskazano w uzasadnieniu mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK, powinny być raczej dostosowane do np. wielkości taboru autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach, zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalana proporcjonalnie do ich wykorzystania". Skarżący podniósł, że uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło poprzez wprowadzenie do u.p.t.z. pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy. Prokurator wskazał w szczególności, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Strawczyn występuje minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie zaś duże powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT - 1. Skarżący zarzucił więc, że w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie natomiast w przypadku przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT - 1 zawierający ów podział. Zdaniem skarżącego, na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika stricte z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku, czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest, co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania w czystości przystanku. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.t.z. publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób, przy czym - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. W ocenie skarżącego, opłata którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy powinna być proporcjonalna co do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Strawczyn wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała nr XII/84/2011 Rady Gminy w Strawczynie z dnia 29 listopada 2011 r. ustalająca stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Strawczyn. Bez wątpienia uchwałę tę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1u.p.t.z. Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.t.p.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszych przypadkach - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiadają ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia tej uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwał, z których nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcia skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, co też podniósł skarżący, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata przeznaczana jest na modernizację i utrzymanie przystanków w należytym porządku. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Jak wskazał NSA w wyroku z 6 czerwca 2017 r. w sprawie o sygn. II GSK 2860/15 (dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), którym oddalona została skarga kasacyjna od wyroku stwierdzającego nieważność uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków "nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy Rada Gminy słusznie stwierdzi, że specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednolitej stawki. Tym niemniej powody uchwalenia takiej, a nie innej stawki powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady". W sprawie niniejszej wprawdzie zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, to jednak z dokumentów towarzyszących jej podjęciu wynika, że organ uwzględnił niedyskryminujące zasady wskazując powody uchwalenia takiej, a nie innej stawki opłaty. Jak wynika z protokołu nr XII/2011 z sesji Rady Gminy w Strawczynie z dnia 29 listopada 2011 r. (str. 15 protokołu), Komisja Samorządowa przedstawiła kalkulację kosztów przewoźnika realizującego przewozy na terenie Gminy Strawczyn, na podstawie której przeanalizowała wysokość opłat za korzystanie przez innych przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest ta gmina. Organ, uwzględniając wspólne stanowisko Komisji Budżetu i Inwestycji oraz Komisji Rewizyjnej, przyjął stawkę w wysokości 0,01 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku uzasadniając to tym, że "(...) im opłata będzie wyższa, to przewoźnicy będą deklarować, że nie będą się zatrzymywać". Z dokumentu tego wynika nadto, że Rada Gminy odstąpiła od zwolnienia z ww. opłat Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacji, uwzględniając niedyskryminujące zasady dla wszystkich operatorów i przewoźników. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wysokość opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, została rozważona w procesie uchwałodawczym i podlegała uprzedniej analizie, w wyniku której Rada Gminy uznała, iż jednolita stawka w wysokości 0,01 zł dla wszystkich przewoźników, nie jest dyskryminująca dla żadnego z nich. W tych okolicznościach, nie można zatem skutecznie zarzucić organowi, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa. Pomimo braku uzasadnienia uchwały motywy jej podjęcia wynikają z dokumentów towarzyszących jej uchwaleniu. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała została podjęta z wypełnieniem delegacji ustawowej i nie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji PR, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że istotne znaczenie dla oceny, czy w procesie uchwałodawczym doszło do naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z., ma nie tyle wysokość stawek, jakie mógł zastosować organ, ile sama zasada, tj. możliwość ustalenia stawek ze względu na określone kryterium - z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad - i odpowiednie odniesienie się do tej kwestii czy to w uzasadnieniu samej uchwały, czy też w dokumentacji towarzyszącej jej podjęciu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie sposób nie zauważyć, że organ ustalił wysokość opłaty w wysokości 0,01 zł za jedno zatrzymanie, a więc w wysokości minimalnej. W związku z tym, niezrozumiały jest zarzut autora skargi jakoby "(...) brak podziału przy opłatach za przystanki wynikał stricte z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników". W realiach tej sprawy doszło do uchwalenia stawki opłaty w minimalnej wysokości co oznacza, że nie wystąpiło ryzyko poszkodowania przez gminę mniejszych przewoźników. Co więcej, zarzut skarżącego, że opłata którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy powinna być proporcjonalna, co do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz, jest w okolicznościach niniejszej sprawy o tyle bezzasadny, iż skutkowałby koniecznością ustalenia wyższej stawki dla przewoźników wykonujących przewozy dużymi pojazdami, co niewątpliwie byłoby dla nich krzywdzące. Końcowo zauważyć należy, że skoro przez około 8 lat obowiązywania uchwały żaden z przewoźników prowadzących działalność na terenie Gminy Strawczyn nie kwestionował zasadności ustalenia równiej dla wszystkich minimalnej stawki opłaty za zatrzymanie się na przystankach, to okoliczność ta jedynie potwierdza, iż tak ustalona stawka uwzględnia niedyskryminujące zasady. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ----------------------- 8 Sygn. akt II SA/Ke 428/19 1