II SA/Ke 431/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia 19 czerwca 2024 r. nr 18/24 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z 19 czerwca 2024 r. nr 18/24 Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia E. M. (zwanego też dalej "stroną"), utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach nr 2 z 31 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 9 stycznia 2024 r. do Komendy Miejskiej Policji w Kielcach wpłynął wniosek E. M. w sprawie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Organ I instancji, wydając ww. rozstrzygnięcie z 31 stycznia 2024 r. powołał się na art. 61a § 1 k.p.a., który dotyczy odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. O tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Uprzednio, 19 listopada 2018 r. strona złożyła wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Komendant Miejski Policji w Kielcach, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego w tej ostatniej sprawie, ostateczną decyzją nr 76/20 z 30 października 2020 r. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Decyzja ta, doręczona stronie w dniu 5 listopada 2020 r., nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji. Organ II instancji, uwzględniając że strona złożyła obecnie ponowny wniosek, stwierdził że z punktu widzenia podmiotowego oraz przedmiotowego ww. sprawy są tożsame – a zatem zaistniała sytuacja, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca tę samą sprawę administracyjną (res iudicata). W świetle powyższego nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji – które jest zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy został zgromadzony w sposób kompletny, a poczynione ustalenia faktyczne znajdują w nim odzwierciedlenie – czemu organ I instancji dał wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze strona wniosła o uchylenie ww. postanowień organów obu instancji, formułując zarzuty naruszenia: 1) norm prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP zastosowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 156 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uprzednio zainicjował postępowanie celem stwierdzenia nieważności poprzednio wydanej decyzji organu I instancji nr 76/20 z 30 października 2020 r. o odmowie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop – które to nie zostało ostatecznie zakończone. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, którą rozstrzygnięto już prawomocnie i ostatecznie o prawie strony do wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop sprawi, że bezprzedmiotowym stanie się odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Żądanie strony będzie zatem wymagało ponownego rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z przepisami rangi konstytucyjnej z uwzględnieniem wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Skutkiem tego orzeczenia była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z ww. wyrokiem – stosownie do wymogów art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu I instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem (zdanie pierwsze), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołany przepis ustanawia więc podstawę odmowy wszczęcia postępowania w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki procesowej bądź braku spełnienia jednej z pozytywnych przesłanek procesowych. Do ogólnych przesłanek jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego można zaliczyć następujące przesłanki pozytywne: istnienie sprawy podlegającej załatwieniu w postępowaniu jurysdykcyjnym, istnienie przedmiotu postępowania i jego podmiotu (strony postępowania), właściwość organu oraz złożenie stosownego wniosku - w przypadku postępowań, które mogą być uruchomione wyłącznie na wniosek. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 kwietnia 2023 r., sygn. I GSK 509/19 (dostępnym w CBOSA) wśród przesłanek negatywnych można wyodrębnić zawisłość sprawy (lis pendens), rozstrzygnięcie identycznego przedmiotu sprawy przez sąd w innym postępowaniu, brak zdolności sądowej lub procesowej strony, obowiązywanie przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, bądź uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy w postępowaniu administracyjnym przed innym lub tym samym organem administracji (res iudicata). Na tę ostatnią przesłankę powołały się organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach. Istotnie, decyzją z dnia 30 października 2020 r. organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. E. M. nie wniósł odwołania od tej decyzji, w związku z czym stała się ona ostateczna. W aktualnym wniosku z 9 stycznia 2024 r. skarżący ponownie wniósł o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W tym miejscu należy zauważyć, że w całym szeregu spraw zainicjowanych skargami na decyzje organów Policji odmawiające wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – z powołaniem się na art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1610), zwanej dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach" – a zatem rozstrzygnięć takich jak ww. decyzja z 30 października 2020 r. (wydana w stosunku do strony, która nie skorzystała z trybu zaskarżenia) zarówno tutejszy Sąd, jak i inne sądy administracyjne uchylały te decyzje, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalał skargi kasacyjne komendantów wojewódzkich Policji. W tym zakresie judykatura zgodnie przyjmowała, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Stanowisko takie argumentuje się m.in. tym, że: "(...) Biorąc pod uwagę, iż przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji – zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym) nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r., nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji" (por. przykładowo wyroki NSA z 12 grudnia 2023 r., sygn. III OSK 6071/21, z 31 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 898/22, z 24 maja 2024 r., sygn. III OSK 905/23). Otóż w tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie odniósł się do możliwości zastosowania w sprawie dyspozycji tego przepisu, nie przeanalizował w ogóle tej kwestii. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy wymagał zaś rozważenia możliwości zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. – który odwołuje się do takich pojęć jak "interes społeczny" czy "słuszny interes strony". Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 k.p.a. in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony (art. 154 § 1 k.p.a.) muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., I OSK 553/06). Jak przyjął m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 10 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 908/12, słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Jeśli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie, wykładnia, od wydania decyzji "pierwotnej" uległa zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, na gruncie art. 154 k.p.a., do zmiany decyzji także o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie. Z kolei w wyroku z 5 września 2017 r., sygn. I SA/Wa 853/17, ten sam Sąd wyraził pogląd, że przy dokonywaniu oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia ujętych w art. 154 § 1 k.p.a. przesłanek, tj. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, znaczącą rolę odgrywa właśnie m.in zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji. W rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku, oceniając ww. przesłanki art. 154 § 1 k.p.a., należy mieć na uwadze także przedmiot postępowania – które dotyczy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem świadczenia ściśle związanego ze stosunkiem służbowym policjanta. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ II instancji, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył w sposób istotny przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie odnosząc się do kwestii mogących mieć znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylając przy tym także poprzedzające zaskarżone rozstrzygnięcie postanowienie organu I instancji z 31 stycznia 2024 r. – z uwagi na konieczność dokonania stosownych ustaleń i rozważań w świetle przesłanek 154 § 1 k.p.a., zgodnie z powyższymi wskazaniami.