II SA/Ke 432/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 432/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant: referent stażysta Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Energetyki Cieplnej Miasta S. Spółka z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Energetyki Cieplnej Miasta S. Spółka z o.o. w S. kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Ke 432/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]. wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa, na podstawie art. 276 ust. 1. 281 ust. 1 i art. 288 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, określona została wysokość zobowiązania z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska ( wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza bez wymaganego pozwolenia ) za I kwartał 2004 r. dla Energetyki Cieplnej miasta S. w kwocie 245 941,46 zł. i po zaliczeniu na jego poczet kwoty już uiszczonej 124 295,98 zł., ustalono zaległość opłaty w wysokości 121 645, 48 zł. W decyzji zobowiązano do naliczenia odsetek z tytułu zaległości w opłacie wskazując, iż termin płatności należnej opłaty przypadał na dzień 30 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w przedłożonym kwartalnym sprawozdaniu za I kwartał 2004 r. podmiot wykazał, iż pozwolenie na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów obowiązywało do 31 grudnia 2003 r., a skoro jednocześnie nie przedłożono wymaganego pozwolenia za I kwartał 2004 r., należało naliczyć stosowną opłatę. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyła Energetyka Cieplna miasta S. spółka z o.o. zarzucając, że brak wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska za I kwartał 2004 r. nie nastąpił z jej winy, lecz wskutek zaniedbania organu administracji publicznej, który nie rozpoznał wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego w terminie określonym w art. 35 kpa. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 220 ust. 1, art. 284 ust. 1 i 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ II instancji podniósł, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi opłatę podwyższoną, a rozstrzygnięcie w tej sprawie następuje z mocy prawa i organ administracji publicznej nie ma możliwości stosować w tym zakresie uznania administracyjnego. Jednocześnie mając na względzie dotychczasowe orzecznictwo Kolegium wskazało, że w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego zbadało przyczyny i okoliczności z powodu których odwołujący nie posiadał decyzji na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za I kwartał 2004 r. Zdaniem organu okoliczność, że sprawa o wydanie takiego pozwolenia nie została załatwiona w terminie nie może przesądzać o wyłączeniu w stosowaniu w przedmiotowej sprawie opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Podnoszona zaś w odwołaniu kwestia, iż Zakład nie ponosi odpowiedzialności za to, iż nie dysponował pozwoleniem na emisję gazów do powietrza, ponieważ za przewlekłość postępowania przed Starostą winę ponosi ten organ, nie może być przyczyną uchylenia przedmiotowej decyzji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że formalne wszczęcie tego postępowania po uzupełnieniach złożonego wniosku nastąpiło 29 marca 2004 r., kiedy to podmiot złożył do organu pełną dokumentację. Organ odwoławczy podkreślił również, iż na tym etapie postępowania mającym na celu stwierdzenie powstania z mocy prawa zobowiązania w trybie art. 288 ustawy, organ nie bada z urzędu przyczyn uzasadniających brak posiadania pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Podniósł jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie brak wymaganej prawem decyzji na wprowadzanie gazów do powietrza, w pełni uzasadniał wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty na podstawie art. 317 ustawy, zaś terminowa realizacja przedsięwzięcia stanowi w oparciu o art. 319 ust. 3 podstawę do umorzenia przez właściwy organ odroczonej opłaty. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Energetyka Cieplna miasta S. spółka z o.o. w S. podnosząc, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza jej interes prawny wynikający z nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty zwiększonej o 100%, z powodu braku decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza, bez uwzględnienia przyczyn takiego stanu. Jednocześnie skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP - naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji z mocy art. 8, 10 § 1, 77 § 1 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek o wydanie pozwolenie zintegrowanego określającego dopuszczalne wielkości emisji dla Centralnej Ciepłowni, złożony został w dniu 4 grudnia 2003 r. w Starostwie Powiatowym w S. i nie został rozpatrzony w ustawowym terminie do załatwienia spawy administracyjnej, tj. w terminie 30 dni. Opóźnienie w uzyskaniu pozwolenia zintegrowanego nie było zatem spowodowane przyczynami leżącymi po stronie skarżącej, która swoje obowiązki wykonała ze szczególną starannością. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji podniósł, że dopiero złożenie kompletnego wniosku wraz z niezbędną dokumentacją w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji o ustaleniu opłaty podwyższonej. Z akt sprawy wynika, iż strona przeciwna wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego złożyła w dniu 4 grudnia 2003 r., ale z uwagi na niekompletność wniosku była wielokrotnie wzywana pisemnie i telefonicznie do uzupełnienia wniosku w niezbędnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji był przepis art. 276 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) stanowiący, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że skarżący w I kwartale 2004 r. korzystał ze środowiska nie uzyskawszy uprzednio wymaganego prawem zezwolenia. Dowody znajdujące się w aktach administracyjnych wskazują natomiast na to, że wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego Energetyka Cieplna miasta S. złożyła w Starostwie Powiatowym w S. dnia 4 grudnia 2003 r., zaś złożone w sprawie odwołanie ukierunkowane zostało na wykazanie, że brak pozwolenia w I kwartale 2004 r. nie nastąpił z winy strony, lecz organu właściwego do rozpoznania wniosku, który nie rozpatrzył go w terminie określonym w kpa. W uzasadnieniu uchwały z dnia 21 grudnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w składzie 7 sędziów podniósł, że w sprawie dotyczącej wymierzenia opłaty za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza, gdy jednostka organizacyjna nie ma decyzji, o której mowa w art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności, z powodu których jednostka organizacyjna nie ma takiej decyzji. Stwierdzenie, czy strona nie ponosi odpowiedzialności za to, że decyzji takiej nie ma, musi nastąpić indywidualnie w każdej sprawie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, których dopiero łączna ocena może doprowadzić do konkluzji, że w tej konkretnej sprawie wymierzenie dodatkowej opłaty byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa, w tym z zasadą sprawiedliwości. Do okoliczności istotnych w tego rodzaju sprawie należałoby zaliczyć między innymi to, czy jednostka organizacyjna miała w poprzednim okresie decyzję ustalającą dla niej zanieczyszczenie dopuszczone do wprowadzenia do powietrza, czas wystąpienia o wydanie nowej decyzji w tym przedmiocie oraz przebieg postępowania w takiej sprawie, ale także sposób wypełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku szczególnej staranności w ochronie środowiska i wprowadzaniu w nim zmian zgodnie z prawem ( uchwała publikowana w ONSA 1999/2/46, por. także wyrok NSA z 11 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 990/96, LEX nr 48199). Mimo, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej zajęte zostało pod rządami nie obowiązującej już ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska ( Dz.U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.), pozostaje aktualne także obecnie, co oznacza, że zarzut powoływany przez skarżącego w odwołaniu winien być przedmiotem analizy organu II instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza wprawdzie, że "mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo....zbadało przyczyny i okoliczności z powodu których odwołujący nie posiadał decyzji na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za I kwartał 2004 r.", jednak dalsze wywody organu nie wskazują na to, aby owe "przyczyny i okoliczności" były faktycznie przedmiotem jakiejkolwiek analizy. Dalej bowiem organ odwoławczy stwierdza, że "kwestia...iż Zakład nie ponosi odpowiedzialności za to, iż nie dysponował pozwoleniem na emisję gazów do powietrza, ponieważ za przewlekłość postępowania przed starostą winę ponosi ten organ, nie może być przyczyną uchylenia przedmiotowej decyzji", co - jako teza generalna, bo tak ją organ sformułował- pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w powołanej wyżej uchwale. Wyraża się on w ogólnej zasadzie, że podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie go jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Oczywiście prawdą jest, że sam fakt niezałatwienia przez organ administracji publicznej w terminie przewidzianym w art. 35 kpa sprawy o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o jakiej mowa w art. 220 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie wyłącza samo przez się zastosowania przepisu art. 276 ust. 1 tej ustawy, jednak ustalenie, iż przyczyną braku takiego pozwolenia jest opieszałość i przewlekłość postępowania w tym przedmiocie przez organ właściwy, winno skłaniać do rozważenia możliwości odstąpienia od nałożenia opłaty podwyższonej o jakiej mowa w art. 276 ust.1. Dlatego też niezbędnym jest zbadanie i ocena przyczyn, dla których zainteresowana strona pozwolenia takiego nie uzyskała mimo złożenia wniosku. Analizy takiej brak jest jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tok rozumowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest nieczytelny i trudno z niego dociec stanowiska organu co do potrzeby badania przyczyn, dla których skarżąca nie uzyskała w I kwartale 2004 r. wymaganego prawem pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Z jednej strony bowiem Kolegium konieczność taką widzi powołując się na "dotychczasowe orzecznictwo", z drugiej jednak wypowiada w formie zasady generalnej tezę przeczącą poglądom wyrażonym w powołanej wyżej uchwale. Z pisemnych motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika przy tym, że organ przyjmuje datę "formalnego" wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego na dzień 29 marca 2004 r. - "po uzupełnieniach złożonego wniosku". Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jednak, że wniosek o wydanie pozwolenia złożony został do właściwego organu dnia 4 grudnia 2003 r. ( k. 22), co wskazywałoby na tę datę jako wszczynającą postępowanie stosownie do treści art. 61 § 3 kpa. Okoliczności związane z przebiegiem postępowania dotyczącego rozpoznania złożonego przez skarżącą spółkę wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, dokumentują przy tym jedynie dwa dokumenty, których kserokopie znajdują się w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych: jest to wspomniany wyżej wniosek o wydanie pozwolenia złożony dnia 4 grudnia 2003 r. oraz zawiadomienie o wszczęciu przez Starostę S. postępowania w tej sprawie z dnia 29 marca 2004 r. ( k. 21).W złożonym odwołaniu spółka stwierdziła natomiast, że "organ administracyjny - Starosto Powiatowe w S.", nie wezwał jej "do uzupełnienia wniosku bezpośrednio po jego złożeniu - co umożliwiłoby jednorazowe, bezzwłoczne usunięcie ewentualnych braków i złożenie wyjaśnień" podnosząc, że okoliczność ta wpłynęła na przedłużenie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jednak zbadania zasadności tego zarzutu i ustosunkowania się do twierdzeń skarżącej dotyczących przewlekłości postępowania toczącego się przed Starostą S. w sprawie o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Ustalenie zaś, że postępowanie to zostało "formalnie" wszczęte dopiero dnia 29 marca 2004 r. jest nie do obrony w materiale dowodowym sprawy, albowiem Kolegium z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie wyjaśniło, co faktycznie działo się między 4 grudnia 2003 r., a 29 marca 2004 r., jakie czynności były wówczas podejmowane i czy można organowi właściwemu zarzucić opieszałość w działaniu. Dopiero wówczas możliwą będzie ocena, czy zasadne jest twierdzenie skarżącej, że nie ponosi ona odpowiedzialności za brak pozwolenia na wprowadzanie substancji szkodliwych do powietrza za I kwartał 2004 r. Uchybienia przepisom prawa procesowego, wyrażające się przede wszystkim w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy, zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego o przepis art. 200 ustawy Rozpoznając sprawę ponownie, organ II-giej instancji kierując się przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.