II SA/Ke 432/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 czerwca 2025 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz M. S. kwotę [...](pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżoną decyzją z 12 czerwca 2025 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem M. S. od decyzji Wójta Gminy Skarżysko-Kościelne z 6 marca 2025 r., którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] Sp. z o.o. wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] i [...] (obręb 0001 [...]) w M., gm. S. K., w skład której wchodzą: wieża wolnostojąca o wysokości całkowitej 55,95 m (wraz z instalacją odgromową), instalacja radiokomunikacyjna składająca się z 12 sztuk anten sektorowych i 3 sztuk anten radiolinii oraz wewnętrzną instalacją zasilającą system antenowy wraz z okablowaniem łączącym elementy oraz kanalizacją teletechniczną na potrzeby przyłącza światłowodowego oraz budową ogrodzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa. W analizowanym przypadku organ II instancji uznał, że M. S. nie można przypisać przymiotu strony w rozumieniu tego przepisu, gdyż nie posiada on udokumentowanego w sprawie prawa własności ani innego prawa rzeczowego do terenu wnioskowanej inwestycji, jak również do terenu z nim bezpośrednio sąsiadującego oraz do terenu, na który ta inwestycja będzie oddziaływać. Kolegium dalej podkreśliło, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący środek odwoławczy nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, M. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 6, 107 § 1 pkt 4 i 5 kpa poprzez brak podania w osnowie decyzji konkretnych przepisów prawa materialnego, na podstawie których organ dokonał ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko, zdrowie ludzi oraz obiekty sąsiednie, co wyklucza możliwość dokonania kontroli takiej decyzji przez sąd administracyjny; 2. § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie musi spełnić wymogów, o których mowa powyżej i tym samym osoby postronne mogą przebywać w strefie pośredniej oraz zagrożenia; 3. art 28 kpa w związku z art. 28 ust 2, art 3 pkt 20, art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane w powiązaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP poprzez brak dokonania oceny tych przepisów oraz uznanie, że przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu prawnego w odniesieniu do skarżącego, pomimo że inwestycja narusza jego dobra chronione prawem i z tego powodu miał prawo do weryfikacji zaskarżonej decyzji; 4. art 4 ust 1 w związku z art. 2, 7,87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit b, § 1 pkt 2 lit b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), w związku z art. 60 w powiązaniu z art 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie, że przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że źródłem interesu prawnego może być art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, gdyż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego może wpływać na sposób wykonywania prawa własności sąsiednich nieruchomości, a ich właścicielom przysługuje ochrona przed zakłóceniem korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę. Dodał, że wobec braku wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, na podstawie których ustalono obszar oddziaływania obiektu, nie można uznać decyzji za prawidłową. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podał, że skarżący jest właścicielem działek nr ewid. [...] i [...], które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, jak też nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji - który to teren oddziaływania zamyka się jednocześnie w granicach terenu inwestycji. Kolegium podniosło, że stronami postępowania w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być - niezależnie od inwestora - właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, których sytuacja prawna (zespół praw i obowiązków) może zostać dotknięta przez planowaną inwestycję lub jej skutki. Ponadto skarżący nie wykazał przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę jego interesu prawnego. Zdaniem organu, interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego ograniczającej zagospodarowanie nieruchomości skarżącego ze względu na mającą powstać inwestycję. Przy czym wbrew zarzutom skargi, nie mają w szczególności takiego charakteru przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące uprawnień właściciela nieruchomości (art. 140) i zakazu immisji (art. 144). Na rozprawie sądowej w dniu 26 listopada 2025 r., Sąd postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "Prawo do Życia", które przyłączyło się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą umorzono postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem skarżącego od decyzji Wójta Gminy Skarżysko-Kościelne z 6 marca 2025 r., którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W sytuacji bowiem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, organ ten wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie tego właśnie przepisu. Kwestią sporną w sprawie było natomiast to, czy skarżącemu przysługuje status strony w powyższym postępowaniu. W myśl art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o wydanych w jego toku postanowieniach oraz o decyzji kończącej to postępowanie strony zawiadamia się w drodze udostępnienia zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego organ prowadzący postępowanie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, z wyłączeniem inwestycji lokalizowanych na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej decyzją, o której mowa w art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się w sposób, o którym mowa w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zacytowana treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ta inwestycja będzie lokalizowana. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy spełnione są ogólne przesłanki z art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 kpa, jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy interes prawny tej osoby został naruszony, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. Na tle przywołanych regulacji, w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor (który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy jego wniosek) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak, co do zasady, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2802/16 i WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Po 842/16). W rozpatrywanym przypadku, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyjątkowo lakoniczne. Organ ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący jest właścicielem działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, jak też nie znajdują się w obszarze oddziaływania, nie ustalając jakie działki stanowią przedmiot jego własności lub współwłasności. Wyrażając jednoznaczne stanowisko, że działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji organ podał jedynie, że ten obszar zamyka się w granicach terenu inwestycji. W uzasadnieniu jednak nie wskazano w oparciu o jakie dowody i w jaki sposób obszar oddziaływania został ustalony ani też jakie przepisy prawa materialnego były przedmiotem oceny. Niewątpliwie niewyjaśnienie wskazanych wyżej istotnych kwestii koniecznych do wywiedzenia interesu prawnego strony, bądź jego braku, uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu. Dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium – jednak w sposób równie lapidarny – wskazało, że o interesie prawnym przesądza każdorazowo zasięg danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i możliwość naruszenia przez nią przepisów prawa materialnego określającego status prawny danego podmiotu, a w niniejszej sprawie zasięg ten nie przekracza granic terenu inwestycji, a ponadnormatywne oddziaływania występują na wysokości ponad 40 m. Faktem jest, że na mocy § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071), z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3 rozporządzenia z 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.). Nie można jednak twierdzić, że z chwilą tej nowelizacji właściciele działek położonych w pobliżu inwestycji instalacji radiokomunikacyjnych automatycznie tracą interes prawny i status strony postępowań. W każdej tego rodzaju sprawie należy indywidualnie rozważyć interes prawny każdego z podmiotów chcących występować w postępowaniu i w odniesieniu do każdej z nieruchomości należy odrębnie ustalić rzeczywiste oddziaływanie projektowanej stacji, tj. promieniowanie elektromagnetyczne na obszar działki. W rozpatrywanym przypadku organ nie wskazał, na jakiej podstawie dokonał ustaleń w zakresie oddziaływania inwestycji, w odniesieniu do których działek, a jeśli chodzi o promieniowanie elektromagnetyczne – jaki stopień pochylenia wiązki analizował i przy jakim azymucie. Można zaś wręcz dostrzec niekonsekwencję w przyjęciu, że choć, zdaniem organów, obszar oddziaływania inwestycji nie przekracza granic jej terenu, to jednak status stron postępowania został przyznany właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Statusu takiego nie przyznano natomiast właścicielom działek dalej położonych, nad którymi także przebiegać będzie wiązka promieniowania. Należy przypomnieć, że art. 28 kpa nie wymaga ustalenia naruszenia interesu prawnego, jednak takiego naruszenia (w postaci wspomnianego oddziaływania ponadnormatywnego) w tym przypadku brak jest także w przypadku właścicieli działek, które graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Nie kwestionując ich prawa do udziału w postępowaniu Sąd zwraca jednak uwagę na niespójność stanowiska wyrażonego przez organ w tym zakresie. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie pozwala na odczytanie toku myślenia i argumentacji organu odwoławczego, a w tej sytuacji podjęte rozstrzygnięcie i stojąca u jego podstawy ocena jawią się jako dowolne. Ubocznie można zauważyć, że wskazany w skardze jako naruszony przepis § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 1864 oraz z 2010 r. poz. 773) nie mógł zostać przez organy naruszony, ponieważ jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie został zastąpiony przez § 9 pkt 2 rozporządzenie Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U.2023.1040). Ocena znaczenia tego ostatniego przepisu dla rozstrzygnięcia sprawy będzie natomiast obowiązkiem organu przy jej ponownym rozpatrywaniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznając że doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Rozstrzygając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację Sądu i wyeliminuje dotychczasowe uchybienia. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego (500 zł), na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.