II SA/Ke 433/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją z 27 marca 2014 r. znak: [...] Dyrektor Izby Celnej w K. na podstawie art. 221 i art. 223 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zwanej dalej o.p., art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej utrzymał w mocy własną decyzję z 16 grudnia 2013r. umarzającą postępowanie w przedmiocie zmiany poz. 22 załącznika Nr 1 do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 24 lutego 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 12 marca 2013 r. [...] Sp. z o.o. wniosła o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. świętokrzyskiego, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w K. znak: [...] z dnia 24 lutego 2009 r., w zakresie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych w punkcie gier ujętym pod poz. 22 zał. Nr 1 do zezwolenia. Do wykreślenia spółka zgłosiła punkt gier: [...]. W miejsce wykreślonego punktu zamierzała uruchomić działalność: [...]. Niezależnie od powyższego prowadzone było inne postępowanie w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia udzielonego przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia 24 lutego 2009 r. ze zmianami na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. świętokrzyskiego, poprzez wykreślenie z załącznika Nr 1 decyzji poz. 22 tj. punktu gier: [...]. Z uwagi na powyższe organ, na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 216 o.p., postanowił w dniu 15 kwietnia 2013 r. zawiesić postępowanie do czasu wydania rozstrzygnięcia w prowadzonym przez Dyrektora Izby Celnej w K. postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w punkcie gier ujętym w poz. 22 zał. Nr 1 do zezwolenia. W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia decyzją z 10 września 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K. uchylił swoje postanowienie z dnia 15 kwietnia 2013 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia 25 listopada 2013 r. cofnął zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego, poprzez wykreślenie poz. 22 załącznika Nr 1 do ww. zezwolenia. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynikało, że w ww. punkcie gier określonym w decyzji Spółka w dniu 27 czerwca 2012 r. zaprzestała wykonywania działalności objętej udzielonym zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy utrzymał ww. roztrzygnięcie w mocy. Decyzją z 16 grudnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K. umorzył postępowanie w przedmiocie zmiany poz. 22 załącznika Nr 1 do zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. świętokrzyskiego. W odwołaniu strona zarzuciła: I. naruszenie art. 208 § 1 o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych przez bezpodstawne jego zastosowanie, pomimo, że postępowanie zainicjowane wnioskiem strony w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe, w szczególności dlatego, iż przedmiot postępowania w postaci ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 24 lutego 2009 r., o której zmianę strona wnosiła, nadal istnieje, ponieważ powyższa decyzja ostateczna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego inną decyzją ostateczną, ani też zezwolenie udzielone decyzją ostateczną nie wygasło z uwagi na upływ okresu na jaki zostało udzielone, II. naruszenie art. 128, art. 127, art. 212, art. 239a, art. 239e o.p. w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, iż ostateczna decyzja Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 24 lutego 2009 r., została wyeliminowania nieostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z 25 listopada 2013 r., podczas gdy druga z wymienionych decyzji - ze względu na swą nieostateczność - nie mogła wywołać skutku prawnego eliminacji z obrotu prawnego zezwolenia udzielonego decyzją ostateczną, zaś z art. 212 o.p. nie wynika, aby organ był wydaną przez siebie i doręczoną decyzją związany w większym zakresie, niż w zakresie w jakim wydana i doręczona decyzja wywołuje skutki prawne, a z drugiej strony pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja udzielająca zezwolenia wywołuje skutek prawny wobec wszystkich podmiotów, III. naruszenie art. 212 o.p. w związku z art. 239e oraz art. 223, art. 226, art. 227, art. 228, art. 229, art. 233, art. 235 o.p., a także w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, art. 15 ust. 1, art. 29 ustawy o grach hazardowych, art. 30 i art. 29 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, tj. pominięcie systemowej wykładni art. 212 o.p. w związku z pozostałymi regulacjami o.p., ustawy o grach hazardowych, ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz Konstytucji RP, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że przepis ten stał na przeszkodzie kontynuacji postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ wyjaśnił, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w punkcie gier określonym w decyzji strona w dniu 27 czerwca 2012 r. zaprzestała wykonywania działalności objętej udzielonym zezwoleniem. W związku z powyższym decyzją z 25 listopada 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 17 lutego 2014 r. organ koncesyjny cofnął zezwolenie w części dotyczącej poz. 22 załącznika Nr 1 do zezwolenia. Dyrektor Izby Celnej w K. wskazał na art. 208 § 1 o.p. Podniósł, że organ musi uwzględniać skutki prawne jakie z treści wprowadzonych do obrotu prawnego rozstrzygnięć wynikają. Tym samym, orzekając w pierwszej instancji odnośnie wniosku strony o zmianę zezwolenia, organ był już związany treścią wprowadzonej do obiegu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w części dotyczącej poz. 22 załącznika Nr 1 do zezwolenia, gdyż nie została ona jeszcze zmieniona ani uchylona w postępowaniu odwoławczym. W chwili zaś rozpoznania odwołania - wymieniona decyzja o cofnięciu zezwolenia była ostateczna. Dyrektor stwierdził, że istniała wobec tego formalna przeszkoda do procedowania w sprawie zmiany zezwolenia skoro zostało ono cofnięte. Orzekanie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte decyzją oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej decyzji o cofnięciu zezwolenia, z naruszeniem przepisu art. 212 o.p. Przestał już bowiem istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Organ podkreślił istniejącą zasadniczą tożsamość podmiotowo-przedmiotową obu spraw. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji miał prawne podstawy do przyjęcia, że stanowisko wyrażone w decyzji cofającej zezwolenie w części dot. poz. 22 załącznika Nr 1, wiąże go także w innych sprawach, a więc również w sprawie dotyczącej zmiany zezwolenia w zakresie przedmiotowego punktu gier. Dyrektor Izby Celnej w K. nie zgodził się z argumentacją strony dotyczącą braku tożsamości powyższych spraw. W niniejszej sprawie właśnie istnieje zasadnicza tożsamość podmiotowo - przedmiotowa obu spraw: dotycząca cofnięcia w części zezwolenia i zmiany zezwolenia. Skoro decyzją z 25 listopada 2013 r. organ koncesyjny wykreślił punkt gier wymieniony pod poz. 22 załącznika Nr 1 do zezwolenia, to nie mógł kolejną decyzją dokonać jego zmiany, bowiem przestał już istnieć - w znaczeniu materialnym - przedmiot postępowania o zmianę elementów administracyjnego stosunku prawnego. Dyrektor Izby Celnej w K. w obszerny sposób odniósł się też do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. oraz zarzutu naruszenia przepisów dyrektywy nr 98/34 WE z 22 czerwca 1998 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ewentualnie o "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji" oraz zarzuciła rażące naruszenie: 1. art. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 ust. 5 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, poprzez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nieobowiązującego w zw. z brakiem notyfikacji tych przepisów technicznych, co potwierdzają Uwagi Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. i wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19.07.2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, 2. art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez błędne niezastosowanie tych przepisów, które w konsekwencji wpłynęło na treść decyzji organów obu instancji. W ocenie Spółki organ ignoruje, albo też błędnie interpretuje szereg wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, a ponadto nie podziela poglądu dominującego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym po ww. wyroku TSUE, iż przepisy takie jak art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, jak również szereg przepisów funkcjonalnie z nimi powiązanych, są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy WE nr 98/34, ponieważ mogą mieć istotny wpływ na sprzedaż oraz zmianę właściwości produktów w postaci automatów do gier o niskich wygranych. Z powyższego jednoznacznie, zdaniem skarżącego, wynika, iż w istocie TSUE dokonał wykładni art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, przesądzając, iż wszelkie przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych (a takimi regulacjami są bez wątpienia przepisy uniemożliwiające udzielenia nowych zezwoleń na urządzanie tego typu gier) stanowią "przepisy techniczne" i wymagały notyfikacji pod warunkiem ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Podsumowując obszerne rozważania Spółka stwierdziła, że razie uznania, iż ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE, tj. w szczególności wprowadzające warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktów, to bez wątpienia takie przepisy UGH wymagały notyfikacji przed ich wprowadzeniem w życie. Wobec tego wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są kompletnie chybione (jako uzasadnienie stosowania art. 135 ust. 2 UGH nawet w razie uznania go za nienotyfikowany przepis techniczny) i w istocie nie uzasadniają rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z 27 marca 2014 r. utrzymująca w mocy własną decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie zmiany poz. 22 załącznika Nr 1 do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z 24 lutego 2009 r. tj. punktu gier [...]. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 208 § 1 o.p., stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania jest zatem jego bezprzedmiotowość, która może powstać zarówno przed jego wszczęciem, jak też i w jego toku, a powodujące ją przyczyny mogą mieć charakter podmiotowy bądź przedmiotowy. Ta ostatnia zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, odnośnie którego mogłoby zapaść w sprawie określone rozstrzygnięcie. Niekwestionowaną w sprawie jest okoliczność, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Dyrektora Izby Celej w K. z 17 lutego 2014 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącej Spółce zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie woj. świętokrzyskiego w części dotyczącej poz. 22 załącznika Nr 1 do zezwolenia tj. ww. punktu w S. Prawidłowo, zdaniem Sądu, organ ocenił skutki pojawienia się w obrocie prawnym ostatecznej decyzji cofającej zezwolenie we wskazanym wyżej zakresie. Oczywistym jest, iż decyzja o ewentualnej zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach jest z nią w sposób ścisły związana w znaczeniu takim, iż przedmiotem decyzji o zmianie zezwolenia jest właśnie to zezwolenie. Rozpatrzenie więc wniosku Spółki o zmianę zezwolenia zależało od pozostawania w obrocie prawnym decyzji zezwalającej, gdyż po jej wyeliminowaniu ze zbioru obowiązujących aktów wszelkie zmiany zezwolenia są już bezprzedmiotowe, co prowadzi wprost do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem Spółki (art. 208 § 1 o.p.). Jak wskazano wyżej, w dacie rozstrzygania przez Dyrektora Izby Celnej w przedmiocie zmiany, zezwolenie którego dotyczył wniosek już nie obowiązywało, niemożliwym więc było dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 253a o.p. Orzekanie merytoryczne co do zmiany zezwolenia, które zostało cofnięte, oznaczałoby brak respektowania przez organ treści wydanej, własnej decyzji o cofnięciu zezwolenia, stanowiąc w konsekwencji naruszenie art. 212 o.p. zgodnie z którym organ podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 ust. 5 oraz w zw. z art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.), poprzez błędne zastosowanie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych należy zauważyć, iż wskazane przepisy nie stanowiły podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił bowiem art. 208 § 1 o.p. i wyłącznie to, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów Sąd, rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia, był uprawniony – w ramach orzekania w granicach tej sprawy (art. 134 ustawy p.p.s.a.) – wyłącznie do kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dlatego też wszelkie zawarte w skardze zarzuty dotyczące tego, czy przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych są przepisami technicznymi i czy w związku z tym powinny podlegać notyfikacji, w niniejszej sprawie nie mogą być skutecznie podnoszone. Przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a co zo za tym idzie nie ma podstaw do tego, aby w niniejszej sprawie Sąd dokonywał ich oceny pod kątem obowiązku notyfikacji przewidzianego Dyrektywą 98/34/WE. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.