II SA/Ke 435/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 19.11.2015r. pracownicy organu I instancji, działając wskutek wniosku A. [...], przeprowadzili kontrolę legalności zabudowy na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Ustalono wówczas, że znajduje się tam budynek mieszkalny, parterowy z poddaszem użytkowym, całkowicie podpiwniczony, wyposażony w instalacje: wod.-kan. i c.o. Obecna podczas kontroli G. [...] okazała do wglądu decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18.09.2000r., udzielającą jej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny stałego zamieszkania, wraz z częścią dokumentacji w postaci "Inwentaryzacji budynku wybudowanego na działce [...] w [...]" (kserokopie dokumentów załączono do protokołu kontroli). Właścicielka działki oświadczyła, że budowa przedmiotowego budynku – jako letniskowego – została rozpoczęta przez jej ojca w latach 1975-76 i zrealizowana do stanu "0", nie posiada natomiast wiedzy, czy uzyskano wówczas dokumenty formalnoprawne związane z jego budową. W latach 90-tych ub. wieku rodzice przepisali na nią działkę nr 184/4 i [...], w związku z czym G. [...] przystąpiła do kontynuacji rozpoczętej jego budowy. Obecnie budynek ten jest przystosowany do stałego zamieszkania, jakkolwiek jest użytkowany sporadycznie. Powyższe wyjaśnienia organ I instancji potwierdził na podstawie udostępnionych przez Urząd Gminy w [...] rejestrów wydanych pozwoleń na budowę. Ustalenia te zakwestionował A. [...] w piśmie z dnia 2.02.2016r., domagając się wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie legalności budowy budynku. Mając na uwadze powyższe organ I instancji, działając na podstawie art. 61a K.p.a., wydał postanowienie z dnia 18.02.2018r. o odmowie wszczęcia na wniosek A. [...] postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], będącej własnością G. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że sprawa wybudowania przedmiotowego budynku mieszkalnego została uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną, a po jej wydaniu zmianie nie uległ ani stan faktyczny ani prawny. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A. [...], wskazując że nie jest mu znany fakt wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr [...], jak również fakt wydania zezwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania, tj. jako budynku mieszkalnego. Nigdy bowiem nie otrzymał tych rozstrzygnięć, ani zawiadomień o wszczęciu postępowania. Ponadto G. [...] nie dysponuje dokumentem potwierdzającym własność działki, wobec czego dziwi fakt, iż mogła ona uzyskać ww. decyzje. Niezależnie od tego, czy ojciec inwestorki posiadał pozwolenie na jego budowę, czy też nie, A. [...] wskazał że zgodnie z ustawą Prawo budowlane G. [...] winna do czasu istnienia przedmiotowego budynku posiadać ww. decyzje, jak też inne dokumenty związane z jego budową. Organ II instancji, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, stwierdził że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie zachodzą bowiem inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 Kpa, uniemożliwiające wszczęcie postępowania, a tym samym uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności istnienia (budowy) ww. budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Jak wynika bowiem z ustaleń organu I instancji oraz zgromadzonych w aktach prawy dokumentów, przedmiotowy budynek został wybudowany w oparciu o ostateczną decyzję Wójta Gminy [...]z dnia 10.08.1993r., udzielającą G. [...] pozwolenia na jego budowę jako budynku letniskowego. Natomiast w 2000r. G. [...] uzyskała ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 18.09.2000r. udzielającą jej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny stałego zamieszkania. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek został wybudowany legalnie, jak również legalne jest jego istnienie jako budynku mieszkalnego – co przesądziło o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. [...], przedstawiając stan własności poszczególnych działek w sąsiedztwie spornego obiektu oraz wskazując, że budynek ten od samego początku w istniejącej formie i kształcie wybudowała G. [...] – przed 2000r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko o tym, że przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, zrealizowaną w odległości jedynie 0,3 m od jego działki, na której zresztą znajduje się infrastruktura tego obiektu. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o legalności budynku, zaś decyzja z dnia 18.09.2000r. dotycząca zmiany sposobu użytkowania obiektu z budynku letniskowego na budynek mieszkalny stałego zamieszkania, jego zdaniem, została prawdopodobnie sfałszowana. Mając na uwadze powyższe A. [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podkreślając, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, w oparciu o nieistniejące dokumenty, niezgodnie z obowiązującym prawem i w oparciu o nieistniejący stan faktyczny, oparty jednakże na zebranych w sprawie istniejących i prawdziwych dokumentach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia. Przyznano przy tym, że jakkolwiek skarżący zasadnie wskazał na brak w aktach decyzji Wójta Gminy [...]z dnia 10.08.1993r., to z informacji z Urzędu Gminy w [...] z dnia 23.12.2015r. wynika, że w rejestrze prowadzonych przez organ wydanych pozwoleń na budowę widnieje decyzja z dnia 10.08.1993r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce znajdującej się w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], a także decyzja z 18.09.2000r.w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na działce w [...]. Ponadto G. [...] w toku przeprowadzonych czynności okazała tę ostatnią decyzję. Odpowiadając na zarzut dotyczący uzasadnionego podejrzenia sfałszowania przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano, że autentyczność i wiarygodność tego dokumentu nie budzi wątpliwości organu. Ponadto organ I instancji nie zbagatelizował kwestii zgłaszanej przez skarżącego i przeprowadził czynności wyjaśniające w niniejszej sprawie, które doprowadziły do wniosków,= przedstawionych w podjętych decyzjach. W piśmie z dnia 7 października 2016r. A. [...] wskazał, że: 1. przedmiotowy dom letniskowy nie jest domem letniskowym, gdyż jego powierzchnia użytkowa to co najmniej 130 m² , wobec obowiązującej w dacie pozwolenia 35 m², 2. przedmiotowy dom został wybudowany niezgodnie z obowiązującym w dacie wydania rzekomej decyzji prawem, gdyż maksymalna wielkość takiego budynku wynosiła 35 m², 3. jak wynika z załączonej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18.09.2000r. przedmiotowa nieruchomość została zlokalizowana częściowo na działce nr 184/16, która stanowi wspówłasność A. i G. [...] – wobec prawomocnie orzeczonego rozwodu, 4. jak wynika z wykazu ksiąg wieczystych G. [...] nie dysponuje dojazdem do działki, na której wybudowała przedmiotowy budynek, który to następnie decyzją z dnia 18.09.2000r. został przekształcony na budynek mieszkalny stałego zamieszkania; jak jednak wynika z oświadczeń G. [...], nie zamieszkuje tego obiektu, gdyż nie spełnia on warunków wskazanych w ww. decyzji z dnia 2.09.2016r. Reasumując skarżący wskazał, że w chwili obecnej G. [...], nie posiada infrastruktury przedmiotowej inwestycji, ani własności działki (która upoważniała ją do wykonania szamba), ani też dojazdu do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z dostarczonej dokumentacji jedyny dojazd do tej nieruchomości prowadzi przez działkę skarżącego. Natomiast G. [...] nigdy nie wystąpiła o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a wręcz przeciwnie, podniosła w sprawie o sygn. akt I C 1344/14 Sądu Rejonowego, że jest to sprawa cywilna z powództwa skarżącego o bezumowne korzystanie z jego własności i za zapłatę wybuduje sobie dojazd z drugiej strony drogi. Jak wynika z ksiąg wieczystych G. [...] zakupiła działkę o nr ewid. [...] w miejscowości [...] w dniu 21.09.1998r., a więc po sześciu latach od daty wydania pozwolenia na budowę domu letniskowego, która to działka została dopisana w akcie notarialnym do działki o nr ewidencyjnym [...]. Dlatego też, zdaniem skarżącego, nie ma prawnej możliwości, aby nie dostarczając dokumentów potwierdzających własność nieruchomości G. [...], mogła otrzymać jakąkolwiek decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego domu letniskowego, który w obecnej formie ma powierzchnię ponad 120 m² i jest całkowicie podpiwniczony. W konsekwencji, ponieważ wydane pozwolenie na budowę jest sprzed 1995r., inwestorka powinna posiadać tę decyzję aż do technicznej "śmierci obiektu budowlanego". Takiej decyzji strona nie jest jednak w stanie przedstawić, wobec czego w ocenie skarżącego przedmiotowe postępowanie objęte jest nieważnością – gdyż przedmiotowy budynek został wybudowany i zalegalizowany w wyniku przestępstwa, którego dopuściła się zarówno inwestorka, jak również ówczesny Wójt Gminy [...]. Końcowo wyrażono pogląd, że obowiązkiem sądu jest złożenie stosownego wniosku o ściganie sprawców przedmiotowych nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., dodany ustawą z dnia 3.12.2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11.04.2011r. Wskazana wyżej nowelizacja K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – to jest jego wszczęcia – od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z lektury akt administracyjnych wynika, że zasadne jest stanowisko organów obu instancji o konieczności odmowy wszczęcia na wniosek A. [...] postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], będącej własnością G. [...] – z uwagi na zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania". W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji, przyczyną, która uzasadnia wydanie postanowienia w trybie art. 61a K.p.a. jest istnienie w obrocie prawnym decyzji: - Wójta Gminy [...]z dnia 10.08.1993r., udzielającej G. [...] pozwolenia na budowę budynku letniskowego – której wydanie potwierdza udostępniony przez Urząd Gminy w [...] rejestr wydanych pozwoleń na budowę (K-I-25, K-I-26), - Wójta Gminy [...] z dnia 18.09.2000r. udzielającej G. [...] pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny stałego zamieszkania (K-I-12, K-I-22). Ponadto w piśmie z dnia 26.01.2016r. (K-I-30) organ I instancji wskazał że "po przeanalizowaniu inwentaryzacji budowlanej stanowiącej podstawę wydania ww. decyzji, stwierdza się że parametry budynku nie uległy zmianie po dacie wydania tej decyzji". W tej sytuacji Sąd podziela zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko, że przyczyna przedmiotowa z art. 61a § 1 K.p.a. co do odmowy wszczęcia postępowania jest oczywista i nie wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stan faktyczny w zakresie istotnym dla podjętego rozstrzygnięcia został w niniejszej sprawie ustalony w sposób wyczerpujący. Natomiast zarzuty podniesione przez A. [...] zawarte w skardze jak również w piśmie z dnia 7 października 2016 r. należy uznać za niezasadne i niemające wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zastrzeżeń A. [...] co do fizycznego braku w aktach sprawy ww. decyzji Wójta Gminy [...]z dnia 10.08.1993r., udzielającej G. [...] pozwolenia na jego budowę jako budynku letniskowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty. Z kolei stosownie do art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Takim właśnie dokumentem jest prowadzona przez Urząd Gminy w [...] "Ewidencja ruchu budowlanego w gospodarce nie uspołecznionej w latach 1991 – 1992 i 1993 – 1994", wydanych pozwoleń na budowę (K-I-25, K-I-26), której zapisy jednoznacznie potwierdzają wydanie ww. decyzji z dnia 10.08.1993r. Mając na względzie powyższe i uznając skargę za niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.