II SA/Ke 436/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przy ul. P. 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12,13,15 oraz M. nr 2,4,6,8,12,16,20,24, 26 oznaczonych w ewidencji gruntów miasta K. nr działek 1830 i 1831 o powierzchni łącznej 5,5548 ha., ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego KW nr [...], w której jako właściciel gruntu wpisana jest Gmina K., a użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków wielorodzinnych na nich istniejących, stanowiących odrębną własność, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "A.". Wskazano przy tym, że działka o nr ewid. 1830 powstała z działek 494/2 i 504/2, a działka o nr ewid. 1831 z działek o nr ewid. 494/1 i 496/7. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania zakończonego w/w ostateczną decyzją z dnia [...], uzasadniając to złożeniem wniosku w przedmiotowej sprawie przez M. C., która nie jest stroną postępowania zakończonego zakwestionowaną decyzją. Pismem z dnia 29.08.2010r. M. C. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...], argumentując że z uwagi na niemożność wznowienia postępowania z przyczyn formalnych, konieczne jest stwierdzenie nieważności w/w decyzji z mocy samego prawa. Wnioskodawczyni wskazała, że jest właścicielką gruntu, który bezprawnie zabrano jej w wyniku nieprawidłowych pomiarów geodezyjnych. Ponadto nie zostało zakończone wszczęte z jej wniosku postępowanie przed Starostą S. dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. N., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 50/1 – obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako część działek o nr 496/7 i 497, obręb 009. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając decyzją z dnia [...] stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji, stwierdziło, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w/w nieruchomości nie ma wpływu na roszczenie wnioskodawczyni o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto wskazano, że Prezydent Miasta K. prawidłowo odmówił wznowienia postępowania, gdyż M. C. nie była stroną postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, zakończonego decyzją z dnia [...] Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. C., podnosząc że wskutek błędów popełnionych przez organy administracji dokonano niekorzystnych dlań zmian numerów działek i zmian powierzchni, czym doprowadzono do nieprawidłowości w zapisach geodezyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., w mocy poprzednią decyzję, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że dokonane w decyzji z dnia [...] przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było uregulowane w ustawie z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459), zwanej dalej ustawą. Do postępowania tego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. – w tym art. 28 k.p.a., w którym znajduje się definicja strony postępowania. Powołano się przy tym na poglądy doktryny, zgodnie z którymi stronami postępowania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności są wszyscy użytkownicy wieczyści danej nieruchomości. Również właściciel nieruchomości tj. jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa - podmiot zarządzający nieruchomością w jego imieniu, w pewnych sytuacja będą również miały interes prawny w takim postępowaniu. Mając na uwadze powyższe organ podniósł, że w niniejszej sprawie z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonych działkami nr 1830 i 1831 (obr. 009) położonymi wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A.", której przysługiwało prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy K.. Natomiast M. C. nie była stroną tego postępowania. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Tym samym przedmiotowe postępowanie nie dotyczy interesów prawnych lub obowiązków tych osób, które nie są jego stronami. Odnosząc się do powołanego we wniosku postępowania prowadzonego przed Starostą S. organ stwierdził, że pomimo, iż dotyczy ono wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie część działki o nr ewid. 1831 będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "A.", to przedmiotowa okoliczność nie stanowi o interesie prawnym wnioskodawczyni w domaganiu się prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wynika bowiem z art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. z dniem 1.01.1998r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Kierując się treścią powołanego przepisu organ podkreślił, że ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej i pozostałych dokumentów wynika, iż użytkowanie wieczyste dla nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 50/1, w granicach działki o numerze ewidencyjnym 496/7, a obecnie oznaczonej w ewidencji nr 1831 powstało przed dniem 1.01.1998r. Tym samym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości opisanych w kwestionowanej decyzji nie ma wpływu na roszczenie wnioskodawczyni o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. podniosła, że w czasie budowy osiedla mieszkaniowego wywłaszczono ją z części jej nieruchomości – pod projektowaną ulicę, którą następnie poprowadzono inaczej niż w projekcie – przez część działki, która w dalszym ciągu stanowiła jej własność. Tereny te zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni "A.", która następnie uwłaszczyła się na nieruchomości skarżącej. Pomimo tego organy administracji publicznej konsekwentnie odmawiają wyjaśnienia zaistniałych nieprawidłowości i uznania skarżącej za stronę postępowania. Dlatego też M. C. zwróciła się o zbadanie – przy pomocy biegłego – procesu wywłaszczenia nieruchomości, zamiany numerów działek oraz odstępstwa przebiegu faktycznego ulicy od projektowanego – ze szczególnym uwzględnieniem decyzji wywłaszczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 tej ustawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej miasta K. przy ul. P. oraz M. oznaczonych w ewidencji gruntów miasta K. nr działek 1830 i 1831 o powierzchni łącznej 5,5548 ha., ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego KW nr [...], w której jako właściciel gruntu wpisana jest Gmina K., a użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków wielorodzinnych na nich istniejących, stanowiących odrębną własność - Spółdzielnia Mieszkaniowa "A.". U podstaw wydania kwestionowanego przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie jest obarczona wadliwością, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko to organ uzasadnił brakiem przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – u skarżącej M. C., a w konsekwencji uznaniem za prawidłową decyzję o odmowie wznowienia postępowania w tej sprawie. Rozważania w sprawie niniejszej należy rozpocząć od podkreślenia, że organ administracji prowadzący w trybie nadzwyczajnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją – lecz orzeka jako organ kasacyjny. Istotą bowiem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie , czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe ustalenie oznacza, że w niniejszym postępowaniu nie można było rozpatrywać sprawy co do jej istoty, z tej przyczyny, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Tryb postępowania nieważnościowego różni się w zasadniczy sposób od postępowania zwykłego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu tym bowiem obowiązkiem organu jest rozpoznanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że organ bada czy przesłanki będące przyczyną stwierdzenia nieważności istniały w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ bada, czy zaskarżonej decyzji można zarzucić niezgodność z prawem obowiązującym w dacie jej wydania i czy niezgodność ta odpowiada jednej z ustawowo określonych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., przesądzających o nieważności takiej decyzji. Wymaga przy tym wyraźnego podkreślenia, że organ dokonuje oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W/w powołany przepis stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności objęto decyzję wydaną w innym trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania. Z tego też względu obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń, czy decyzja o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest obarczona wadami, o jakich mowa art. 156 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, iż w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób oczywisty i jednoznaczny wskazuje, iż pochodzi od osoby, która nie jest stroną postępowania, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 21.10.1992r., sygn. akt. V SA86/92, ONSA 1993/1/23). Do rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej pozostaje kwestia tego, czy Kolegium prawidłowo uznało, iż Prezydent Miasta K. w zgodzie z obowiązującymi przepisami wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, a opisanej szczegółowo na wstępie rozważań. Po analizie akt administracyjnych i treści rozstrzygnięcia wydanego w sprawie w kontekście wniosku i argumentacji strony skarżącej należy podzielić stanowisko Kolegium, że stronami postępowania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności są wszyscy użytkownicy danej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29.07.2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459) – stanowiącej podstawę wydania decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] – decyzja taka – o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie narusza praw osób trzecich. W związku z tym postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie dotyczy interesów prawnych bądź obowiązków tych osób i nie są one stronami postępowania. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpiła Spółdzielnia Mieszkaniowa A., a nieruchomość ta, oznaczona jako działki o nr ewid. 1830 i 1831 stanowiła – zgodnie z odpisem z księgi wieczystej – własność Gminy K., będącą w użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "A.". Jak wynika z wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania, M. C. wywodzi swój interes prawny z faktu, że "była i jest właścicielką powierzchni gruntowej, którą bezprawnie i bez żadnej podstawy prawnej jej zabrano" (k. 112 akt administracyjnych), dodając w odwołaniu, że obecnie ubiega się o jej zwrot na przeszkodzie czemu stoi decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (k. 160 akt administracyjnych). W związku z powyższym rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle przytoczonych powyżej twierdzeń wnioskodawczyni –nieudokumentowanych dowodami, pozwalającymi przyjąć brak po stronie podmiotu publicznoprawnego (Gminy K.) tytułu własności do przedmiotowych nieruchomości i jednocześnie potwierdzających ten tytuł po stronie wnioskodawczyni - można zasadnie uznać, że skarżącej przysługuje interes prawny w żądaniu udziału w postępowaniu o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. W konsekwencji powyższego, czy w związku z wnioskiem skarżącej powołującej się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ winien wznowić postępowanie w tej sprawie. W ocenie Sądu w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oprócz podmiotów ubiegających się o to prawo, inna osoba może być uznana za stronę takiego postępowania tylko wówczas gdy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wykaże, że tytuł prawny do nieruchomości objętych postępowaniem nie przysługiwał i nie przysługuje podmiotowi publicznoprawnemu. Chodzi zatem o udokumentowane wykazanie, że został wzruszony tytuł podmiotu publicznoprawnego (Skarbu Państwa, bądź odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego), przysługujący do nieruchomości w taki sposób, który uzasadniałby jednoznaczne ustalenie, że nie została spełniona przesłanka konieczna do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W stanie faktycznym tej sprawy strona skarżąca, jak wynika z akt administracyjnych, dowodów takich nie przedłożyła. Tym samym nie dostarczyła organowi argumentów pozwalających na uwzględnienie jej wniosku. Jednocześnie w związku z podkreśleniem przez skarżącą, że toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości należy podnieść, że takie postępowanie nie może ze swojej istoty zastępować oceny prawidłowości nabycia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. W konsekwencji osoba, która zamierza podważyć tytuł podmiotu publicznoprawnego do takich nieruchomości może posługiwać się innymi środkami prawnymi by właściwe organy czy też sąd powszechny oceniły prawidłowość nabycia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Celowi temu nie może jednak służyć ani postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które ze swej istoty sprowadza się do kontroli postępowania prowadzonego w sprawie przekształcenia – a nie prawidłowości wydanej merytorycznie decyzji, ani postępowanie w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zaaprobowanie stanowiska, że każdy podmiot, który twierdzi, iż tytuł podmiotu publicznoprawnego do danej nieruchomości jest wadliwy i organ w toku wznowienia postępowania z udziałem takiej osoby ma badać prawidłowość decyzji o przekształceniu, skutkować by musiało bezpodstawnym uznaniem, że w takim trybie może dojść do wzruszenia tytułu prawnego przysługującego podmiotowi publicznoprawnemu do określonej nieruchomości. Reasumując, za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie jest obarczona wadliwością, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.