II SA/Ke 437/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata E. Sz.-P. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 3, 4, 7, 8, 17, 48, 106 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, art. 3, 5 ust.1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 104 kpa i art. 108 kpa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy udzielił A.K. pomocy w postaci: 1. zasiłku celowego w łącznej kwocie 148, 41 zł w tym: - 100 zł. z przeznaczeniem na poszukiwanie pracy, - 48,41 zł. jako opłata rachunku za energię elektryczną, 2. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" - kwotę 150 zł. oraz 3 odmówił uregulowania zaległości finansowych należnych Spółdzielni Mieszkaniowej na kwotę 12.136,48 zł plus koszty sądowe, stanowiące wartość 10.210,38 zł, 4. odmówił przyznania zasiłku w wysokości jednej średniej krajowej płatnego raz w miesiącu. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z uwagi na ubóstwo i bezrobocie wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, co uzasadnia przyznanie mu pomocy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ze względu na ograniczoną ilość środków finansowych nie jest w stanie przyznać stronie zasiłku w żądanej przez niego kwocie równej średniej pensji krajowej ani też uregulować zaległości finansowych należnych Spółdzielni Mieszkaniowej wraz z kosztami sądowymi. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że A. K. spełnia wynikające z przepisów art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, kryteria kwalifikujące do świadczeń finansowych z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kwalifikujące do świadczeń pomocy społecznej wynosi w przypadku skarżącego 477 zł. Przytaczając treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" SKO wyjaśniło, że kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących wynosi 477,00 zł, a więc 150 % kryterium dochodowego kwalifikujące osobę samotnie gospodarującą do udzielenia pomocy w ramach przedmiotowego programu wynosi 715,50 zł, a A. K. spełnia także i to kryterium dochodowe. Powołując przepis art. 39 cyt. ustawy organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie świadczenia, o jakim mowa w tym przepisie ma charakter uznaniowy i jednorazowy, co oznacza, że osoba lub rodzina spełniająca ustawowe kryteria dochodowe do objęcia jej pieniężną pomocą społeczną powinna taką pomoc otrzymać, stosownie jednak nie tylko do jej potrzeb, ale także możliwości organu I instancji. Każdorazowo bowiem wysokość świadczeń o charakterze uznaniowym uzależniona jest od wielkości środków, jakimi dysponuje organ do spraw pomocy społecznej. Ograniczona ilość środków na realizację świadczeń pomocy społecznej nie pozwala na zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Organ II instancji wskazał, że wysokość przyznanej A. K. pomocy finansowej podyktowana była istniejącymi w dacie rozpatrywania wniosku możliwościami finansowymi Ośrodka. Jak ustalił dalej organ odwoławczy, w miesiącu kwietniu 2008r., czyli w dacie pierwszego rozpoznawania wniosków A. K., Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej rozdysponował na zasiłki celowe kwotę 18.984,89 zł., w ramach której udzielił pomocy finansowej dla 123 rodzin. Średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 154,35 zł. Najwyższy zasiłek w kwocie 350 zł. przyznano rodzinie wielodzietnej na zakup odzieży i żywności, zaś najniższy w wysokości 50 zł przyznano osobie samotnie gospodarującej, niepełnosprawnej na zakup leków. Z kolei na zasiłki celowe z programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" Ośrodek w miesiącu kwietniu 2008r. rozdysponował kwotę 33.550 zł., w ramach której pomocy udzielono dla 164 rodzin, a średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 204,57 zł. Najwyższy zasiłek otrzymała rodzina wielodzietna – 400 zł., zaś najniższy – osoby samotnie gospodarujące – 100 zł. SKO podkreśliło, że przyznana A. K. pomoc celowa w wysokości 298,41 nie odbiega od średnich kwot zasiłków celowych przyznawanych przez Ośrodek w tym okresie, wysokość bowiem zasiłku celowego udzielonego skarżącemu należy do rzędu średnich zasiłków przyznanych w tym czasie przez organ, natomiast zasiłek na dożywianie w kwocie 150 zł jest wyższy niż zasiłki przyznawane dla innych osób, gdyż osoby samotnie gospodarujące otrzymały zasiłek w wysokości 100 zł . Organ II-giej instancji podkreślił, że nie ulega wątpliwości że sytuacja życiowa A. K. jest trudna, co spowodowane jest długotrwałym bezrobociem, jednakże zrealizowanie żądania wnioskodawcy co do przyznania pomocy w wysokości jednej średniej krajowej regularnie płatnej raz w miesiącu na zaspokajanie podstawowych potrzeb oraz uregulowanie zaległości finansowych należnych Spółdzielni Mieszkaniowej w kwocie 12.136,48 wraz z kosztami sądowymi w wysokości 10.210,38 zł zdecydowanie przekracza możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej i wykracza poza cele pomocy społecznej. Ponadto skarżący otrzymuje comiesięcznie równolegle z pomocą celową, pomoc o charakterze podstawowym w postaci zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł, miesięcznie otrzymuje więc łącznie pomoc społeczną w kwocie ponad 500 zł. W konkluzji organ uznał, że skoro organ I instancji nie odmówił A.K. pomocy pieniężnej, lecz przyznał ją na poziomie posiadanych i udokumentowanych możliwości, to nie ma podstaw do kwestionowania wysokości przyznanego zasiłku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. K. wnosząc o "zmianę utrzymanych przez SKO niskich kwot zasiłków i pomocy materialnej na równowartość jednej średniej krajowej regularnie płatnej raz w miesiącu, podlegającej rewaloryzacji, umożliwiającej właściwe funkcjonowanie w społeczeństwie i poszukiwanie pracy w Polsce". Skarżący nie zawarł w skardze żadnych merytorycznych zarzutów, a jedynie powołał art. 1- 3, 6-9, 15 pkt 2, 16, 17, 20- 22, 24, 30-32, 37, 39, 40, 45-47, 50, 51, 54, 59-61, 64- 68, 71, 73- 78, 82- 84, 86, 87, 91, 164, 166, 167, 169, 171 Konstytucji RP, art. 1 pkt 1 i 2, 2, 11, 11a ustawy o ochronie zwierząt, art. 2, 3, 6- 8, 11 pkt 3, 14- 25, 36 pkt d, f, pkt 2 b, h, 38 pkt 6, 39, 41, 43, 70, 89, 100, 101, 106 pkt 2, 107, 108, 110, 112 pkt. 13, 115- 123, 126 - 134 ustawy o pomocy społecznej , art. 1, art. 4, art. 7, art. 10-14, art. 16 Europejskiej Karty Społecznej oraz ustawę o zwalczaniu bezrobocia i ustawę o promocji zatrudnienia /bez wyszczególniania artykułów/ oraz zawnioskował o "skierowanie do psychiatry" zarządu MGOPS, pracownika socjalnego i składu orzekającego SKO. Ponadto wskazał, że aktualny koszt utrzymania jego kota wynosi 150 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że A. K. spełnia wszelkie kryteria określone w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. nr 64, poz.593 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267, poz. 2259), uprawniające go do otrzymania stosownego świadczenia w postaci zasiłku celowego (na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy) oraz pomocy udzielanej w oparciu o art. 3 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Kwestią budzącą sprzeciw i protest skarżącego jest natomiast wysokość przyznanej mu kwoty, nie odpowiadająca jego oczekiwaniom i treści wniosku, w którym zażądał kwoty równej "jednej średniej krajowej" oraz uregulowania zaległości finansowych należnych Spółdzielni Mieszkaniowej. Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 ustawy oraz art. 5 ust.1 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Pomoc w zakresie dożywania - jako świadczenie pieniężne - realizowana jest również w formie zasiłku celowego (§ 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", Dz.U. nr 25, poz. 186 ze zm.), a więc mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 7 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego, o jakim mowa wyżej, nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o przyznaniu A. K. zasiłku w takiej, a nie innej wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela ( por. wyrok NSA z 26 września 200 r., I SA 945/00, LEX 79608 ). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznając konieczność udzielenia pomocy (co w sprawie nie jest kwestionowane), organ winien zatem rozważyć wszelkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji o wysokości przyznanych na rzecz konkretnej osoby środków w ramach uznania administracyjnego, rozumianego w sposób przedstawiony wyżej. Są to przede wszystkim: uzasadnione potrzeby uprawnionego, własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób starających się o pomoc społeczną. Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że w sprawie niniejszej organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 148,41 zł. (na poszukiwanie pracy i na opłatę rachunku za energię) oraz 150 zł. na zakup żywności. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, znajdujących oparcie w piśmie Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 2 maja 2008r., wysokość udzielonej skarżącemu pomocy nie odbiega od średniej wysokości zasiłków celowych przyznawanych w tym okresie przez organ I instancji. Podkreślić także należy, że przy ograniczonych możliwościach finansowych Ośrodka, uwzględnienie wniosku A. K. w całości pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając skarżącemu zasiłek celowy w zakresie, jaki nie odpowiadał jego oczekiwaniom, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Niemożność uwzględnienia wniosku w całości podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi jakimi dysponował Miejsko –Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej. Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego przyznania mu zasiłku w wysokości średniej krajowej pensji, płatnego regularnie raz w miesiącu, stwierdzić należy, że nie mieści się ono w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej. Określona w art. 39 ust. 1 ustawy niezbędna potrzeba ma na celu zapewnienie potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu ich trudności, nie jest zaś jej rolą pełne zaspokajanie potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Ponadto zasiłek celowy, jak na to wskazuje chociażby jego nazwa, przeznaczony jest na zaspokojenie określonej potrzeby, dlatego też nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny. Zapewnieniu stałego i systematycznego dostarczania środków finansowych służą zasiłek stały /który przysługuje tylko osobom całkowicie niezdolnym do pracy/ oraz zasiłek okresowy. Z tego ostatniego świadczenia skarżący już korzysta. Zauważyć przy tym należy, iż maksymalna wysokość zasiłku stałego wynosi 444 zł zaś okresowego 418 zł. w związku z czym chociażby już z tego powodu nie jest możliwe przyznanie skarżącemu regularnie płatnego świadczenia pieniężnego w żądanej przez niego wysokości. W sprzeczności z celami pomocy społecznej byłoby również zadośćuczynienie żądaniu skarżącego dotyczącemu uregulowania zaległości finansowych należnych Spółdzielni Mieszkaniowej. Uregulowanie tych zaległości przekraczających kwotę 22.000 zł. oznaczałoby bowiem pozbawienie pomocy finansowej dla innych potrzebujących. Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku oraz niektórych stwierdzeń skarżącego należy zauważyć, że zawierają one obraźliwe sformułowania dotyczące członków organów i jako takie są bez znaczenia przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Co do powołanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP, ustawy o pomocy społecznej i ochronie zwierząt oraz Europejskiej Karty Społecznej oraz ogólnie wskazanych ustaw o zwalczaniu bezrobocia oraz o promocji zatrudnienia, to nie mogą one mieć wpływu na przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości odpowiadającej średniej krajowej pensji. Ustosunkowując się do wspomnianych we wniosku z dnia 18 marca 2008 r., w odwołaniu i w skardze innych form pomocy społecznej, należy zgodzić się z oceną organu, że A. K. domagał się w sprawie przyznania skonkretyzowanej co do wysokości bezzwrotnej pomocy finansowej. W takim żądaniu nie mieściły się wzmiankowane przez skarżącego "kontrakty i kredyty", które to formy pomocy społecznej mają inny charakter niż żądana pomoc. Zgodnie bowiem z art. 45 ustawy o pomocy społecznej, praca socjalna, która może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny, świadczona jest na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym. Praca socjalna prowadzona jest m. in. z osobami i rodzinami w celu rozwinięcia lub wzmocnienia ich aktywności i samodzielności życiowej. W pracy socjalnej wykorzystuje się właściwe tej działalności metody i techniki, stosowane z poszanowaniem godności osoby i jej prawa do samostanowienia. Praca socjalna jest świadczeniem niepieniężnym. Według natomiast art. 43 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia może być przyznana m. in. w formie nieoprocentowanej pożyczki. Jeżeli o takie formy pomocy chodzi skarżącemu, to istotnie powinien ze stosownym, sprecyzowanym żądaniem zwrócić się do organu pomocy społecznej pierwszej instancji. Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c). Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 p.p.s.a.