II SA/Ke 44/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie: WSA Renata Detka (spr.), Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant - referent stażysta Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło B. B. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]orzekającej o rozgraniczeniu działek nr 115 i 330 z działkami nr 114 i 328 położonymi we wsi K. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że domagając się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji B. B. zarzuciła, że do chwili obecnej działki oznaczone numerami 114 i 328 nie mają uregulowanego stanu prawnego, a osobami uprawnionymi do udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym są jedynie właściciele nieruchomości. Postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte zaś zostało na wniosek W. G. legitymującego się prawem własności działek nr 115 i 330 położonych w K. i dotyczyło rozgraniczenia pomiędzy tymi działkami a działkami sąsiednimi nr 114 i 328 będącymi we współwłasności B. B., J. B., M. B. i H. D.. Wprawdzie w rozprawach na gruncie przed wyznaczonym geodetą brali udział tylko B. B. i W. G., jednak pozostali zainteresowani zostali prawidłowo zawiadomieni , co nie oznacza, że nie brali udziału w postępowaniu. Fakt zatem, że spadkobiercy S. B. nie podpisali protokołu granicznego nie jest wadą decyzji rozgraniczeniowej, uzasadniającą jej unieważnienie. Przebieg granicy ustalony został według map z ewidencji gruntów, a operat zawierający dokumentację rozgraniczeniową przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co oznacza, że opracowana została zgodnie z zasadami prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto wbrew twierdzeniu B. B. dokumentacja rozgraniczeniowa nie zawiera ugody, albowiem sporządzony został protokół graniczny i to on wraz z operatem stanowił podstawę wydania przez Wójta Gminy decyzji rozgraniczeniowej w oparciu o przepis art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W tej sytuacji organ nie dopatrzył się wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Rozpatrując wniosek B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonując ponownie ustaleń zgodnych z poczynionymi przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, organ podzielił stanowisko, iż nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej, albowiem nie jest ona dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z [...] na mocy którego M. M. darowała M. M. ( córce ) i S. B. ( jako przyszłym małżonkom ) przysługujące jej prawo współwłasności co do - części do osady rolnej położonej we wsi K. oznaczonej według tabeli nadawczej numerem 106 o pow. około 3 ha 8687 m.kw. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] wchodzące w skład spadku po S.M. B. gospodarstwo rolne nabyli na podstawie ustawy M. B. ( żona ) oraz dzieci H.D., B. B. i J. B. po - części każde z nich. W oparciu o powyższe, osoby te ujawnione zostały w ewidencji gruntów obręb 6 K. - działki nr 114 i 328 jako współwłaściciele. Legitymowanym w postępowaniu rozgraniczeniowym jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a także jej posiadacz samoistny - jeżeli istnieje domniemanie, że jego posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym, a także posiadacz zależny, o ile wynik postępowania rozgraniczeniowego będzie odnosił się do jego praw podmiotowych. W tej sytuacji za zasadne organ uznał przyjęcie przez Wójta Gminy, że B. B. jest stroną postępowania rozgraniczeniowego jako współwłaścicielka nieruchomości. Po ponownym zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, dokonując oceny prawidłowości decyzji o rozgraniczeniu Kolegium stwierdziło, iż stan faktyczny sprawy w dacie jej podjęcia odpowiadał treści art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. B. wnosząc o "stwierdzenie nieważności decyzji albowiem w postępowaniu rozgraniczeniowym nie brały udziału osoby uprawnione co do działek 114 i 328 tj. właściciel, współwłaściciel". Zarzuciła, że S. B., którego spadkobiercy byli stronami postępowania rozgraniczeniowego, nie był właścicielem, a jedynie posiadaczem samoistnym działek nr 328 i 114. Brak legitymowanego właściciela powoduje zaś - zdaniem skarżącej - nieważność wydanych decyzji w oparciu o art. 156 kpa. Nie negując zatem, że do udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym uprawniony jest posiadacz samoistny autorka skargi wyraziła pogląd, że trzeba także wezwać zgodnie art. 152 kc - właściciela rozgraniczanej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów aniżeli wskazane w jej uzasadnieniu. Stosownie bowiem do treści art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia podnieść należy, że zakres orzekania Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadzał się w niniejszej sprawie do kontroli decyzji Wójta Gminy z dnia[...] o rozgraniczeniu nieruchomości, pod kątem spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Zbadać należało w szczególności, czy decyzja o rozgraniczeniu wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ), gdyż ustalony i nie kwestionowany stan faktyczny oraz przebieg postępowania rozgraniczeniowego nie wskazywał na inną wadę wymienioną w powołanym wyżej przepisie. Decyzja z dnia [...] podjęta została na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym wójt ( burmistrz, prezydent miasta ) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia, 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie zaś do treści art. 31 ust. 1, 2 i 3 ustawy czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta ( burmistrza, prezydenta miasta ). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki, ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli brak jest danych, o których mowa wyżej, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej z nich, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Z powołanych przepisów wynika zatem, że wprawdzie fachowe czynności prowadzące do ustalenia granicy pomiędzy rozgraniczanymi nieruchomościami wykonuje geodeta, jednak organ wydający decyzję o rozgraniczeniu nie jest zwolniony od oceny prawidłowości ich wykonania oraz zgodności złożonej dokumentacji z przepisami prawa. Zakresem tej oceny objęte muszą być także czynności określone w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości ( Dz.U. nr 45, poz. 453 ). W rozdziale 2 rozporządzenie to określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic. Są to dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości ( odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów, wypisy aktów notarialnych, prawomocne orzeczenia sądu i ugody sądowe, ostateczne decyzje administracyjne ) oraz określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Jak wynika następnie z zapisów § 11, 12, 14 i 15, przebieg granicy może być ustalony na podstawie zebranych dowodów, a jeżeli nie będzie to możliwe, w oparciu o zgodne oświadczenia stron. W razie sporu co do przebiegu granicy geodeta nakłania strony do ugody i spisuje akt ugody, jeżeli doprowadzi do jej zawarcia. Jeżeli natomiast przebieg granicy nie może być ustalony ani w oparciu o zebrane dowody, ani zgodne oświadczenia stron, a ponadto strony nie zawarły ugody, geodeta wykonuje tymczasowe utrwalenie i pomiar granic, sporządza protokół graniczny i opracowuje opinię dotyczącą przebiegu granic. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy z dnia [...], rozgraniczenie nieruchomości nastąpiło w przedmiotowej sprawie w oparciu o zebrane dowody, co oznacza, że stosownie do treści art. 33 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, organ orzekający winien był sprawdzić, jakie dowody były przez geodetę brane pod uwagę i czy mogą one stanowić podstawę ustalenia przebiegu granic na podstawie § 3 i 4 cytowanego wyżej rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie powołuje tymczasem żadnych dowodów, które były przedmiotem jego oceny, co ma istotne znaczenie w sprawie, tym bardziej, że treść sporządzonego przez geodetę protokołu granicznego wskazuje na to, że zaproponowany przebieg linii granicznej ustalony został na podstawie zgodnego oświadczenia stron biorących udział w czynnościach na gruncie, a nie w oparciu o zebrane dowody. Wynika to z zapisu znajdującego się w pkt 11.6 protokołu granicznego, przy czym rację należy przyznać organowi, że wpis ten nie może stanowić ugody w rozumieniu art.31 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż faktycznie do sporządzenia takiego aktu - zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia - nie doszło. Jeżeliby przyjąć za organem I-szej instancji dokonującym rozgraniczenia, że podstawą ustalenia granicy były zebrane w sprawie dowody, to pozostaje bez odpowiedzi zasadnicze dla prawidłowości tego rozstrzygnięcia pytanie, które to były dowody i czy faktycznie organ dokonał ich oceny zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro nie zostały one przytoczone w pisemnych motywach decyzji o rozgraniczeniu, to okoliczność ta budzić musi uzasadnione wątpliwości co do spełnienia przez organ dyspozycji powołanego wyżej przepisu, tym bardziej, że nie zostało wyjaśnione, czy znajdujące się w aktach dokumenty mogą istotnie stanowić podstawę do ustalenia granicy. Jak wynika bowiem z art. 153 kc oraz art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w pierwszym rzędzie należy podjąć próbę odtworzenia stanu prawnego graniczących ze sobą nieruchomości, co można uczynić jedynie w oparciu o tytuły własności. Chodzi przede wszystkim o dokumenty wymienione w przepisach § 3 pkt 1 w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, cytowanych na wstępie. Dokumenty te pozwalają nie tylko na stwierdzenie, kto jest właścicielem nieruchomości - co umożliwia określenie kręgu osób zainteresowanych w rozumieniu art. 28 kpa - ale przede wszystkim oznaczają jej stan prawny, a to: zasięg, położenie, obszar itp. Niezbędnym jest zatem przy czynnościach rozgraniczeniowych - zwłaszcza wówczas, gdy są one uwieńczone decyzją rozgraniczeniową podjętą w oparciu o zebrane dowody - ustalenie stanu prawnego wszystkich nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Tymczasem w sprawie niniejszej brak jest ustaleń co do stanu prawnego działek oznaczonych numerami 328 i 114. Wątpliwym jest, aby dokumentem pozwalającym na odtworzenie granicy prawnej tych nieruchomości mógł być akt notarialny z dnia[...], gdyż nie nawiązuje on do ewidencyjnie wydzielonych działek, a przedmiotem opisanej w nim czynności prawnej jest ,, niepodzielna połowa hipotecznie nieuregulowanej osady rolnej " położonej w K. Z kserokopii odpisu postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] wynika przy tym, że wszczęte zostało postępowanie o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości składającej się z działek nr 328 i 114, jednak nie zostało w sprawie ustalone, czy do założenia takiej księgi wieczystej faktycznie doszło. Wyjaśnienie powyższego było niezwykle istotne, gdyż zapisy z księgi wieczystej w pierwszym rzędzie brane są pod uwagę przy ustalaniu granicy prawnej, którą - jak już zostało powiedziane wyżej - należy odtworzyć, o ile rozgraniczenie ma nastąpić na podstawie zebranych dowodów. Oceniając zatem decyzję Wójta Gminy z dnia [...] dojść należy do wniosku, że brak omówienia w jej uzasadnieniu dowodów, które winny być przedmiotem oceny tego organu i podstawą ustalenia przyjętej granicy, w powiązaniu z nie ustalonym stanem prawnym jednej z rozgraniczanych nieruchomości, a ponadto sprzeczność pomiędzy przesłanką rozgraniczenia przyjętą w decyzji (zebrane dowody), a wynikającą z czynności geodety (zgodne oświadczenia stron), stanowi rażące naruszenie art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z tych też względów pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności, nie został podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nawiązując zaś do zarzutów podniesionych w skardze zaznaczyć należy, że wobec braku ustalenia, czy działki oznaczone Nr 114 i 328 mają założoną księgę wieczystą, trudno ocenić, czy krąg stron postępowania określony został prawidłowo. Istotnie, osobami zainteresowanymi rozgraniczeniem są w pierwszej kolejności właściciele sąsiadujących nieruchomości. Dopiero wówczas, kiedy stanu prawnego na podstawie dostępnych dokumentów nie da się ustalić, mogą nimi być inne podmioty mające interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Jednak nawet wówczas, gdyby wszyscy współwłaściciele nie brali udziału w postępowaniu, okoliczność ta- wbrew temu to twierdzi skarżąca - nie mogłaby zostać uznana za wadę, o jakiej mowa w art. 156 § kpa. Stanowi natomiast podstawę wznowienia określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającej je decyzji z dnia 12 stycznia 2004r. stało się jednak konieczne z innych powodów, o jakich mowa wyżej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 ustawy o p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygnięcie dokonując właściwej oceny decyzji będącej przedmiotem postępowania.