II SA/Ke 440/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 maja 2017 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia 20 marca 2017 r. znak: [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany na mapie ewidencyjnej obrębu W. gmina K. w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...] , [...] , [...] i [...] polegającej na przedłużeniu granic działki ewidencyjnej nr [...] , stanowiącej drogę do granicy z działką ewidencyjną nr [...] , zgodnie ze zgromadzonymi w sprawie materiałami archiwalnymi i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, co następuje. Pismem z dnia 10 listopada 2016 r. J.a Z. zwróciła się do Starosty Kazimierskiego z wnioskiem o sprostowanie mapy ewidencyjnej obrębu W. gmina K. w zakresie działek nr [...] i [...] zgodnie z operatem technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 lutego 1997 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym nr 3295-6/97. Po przeanalizowaniu treści wniosku Starosta Kazimierski uznał, że J.a Z. nie jest właścicielem działek nr [...] i [...] położonych w obrębie W., których wniosek dotyczy, zatem nie ma przymiotu strony w tej sprawie. W dniu 10 listopada 2016 r. organ I instancji z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie sprostowania przebiegu drogi na mapie ewidencji gruntów obrębu W., gmina K. w zakresie działek nr [...] , [...] , [...] i [...] , zawiadamiając strony postępowania o tej czynności. Następnie organ I instancji wydał ww. decyzję z dnia 20 marca 2017 r., wskazując, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym dane z operatu nr 259/8/335/67 z założenia ewidencji gruntów dla wsi W., dane z operatu nr 3295-13/94 dotyczącego aktualizacji ewidencji gruntów obrębu W., dane z operatu technicznego nr 3295-6/97 dotyczącego podziału działki nr [...] i zapisy w księgach wieczystych w odniesieniu do przedmiotowych działek, potwierdzają, że droga oznaczona numerem działki [...] , biegła od drogi nr [...] poprzez kolejne działki do działki nr [...] . Od powyższej decyzji Starosty Kazimierskiego odwołanie złożył P. C.. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zważył, że Starosta Kazimierski nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 61a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.), lecz pozostawił wniosek J.y Z. bez rozpoznania i pismem z dnia 23 listopada 2016 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie sprostowania przebiegu drogi na mapie ewidencyjnej gruntów obrębu W. - gmina K. w zakresie działek nr [...] , [...] , [...] i [...] . Jednocześnie organ I instancji jako stronę tego postępowania uznał między innymi J.ę Z.. Wskazując na art. 28 k.p.a. i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy podniósł, że Starosta Kazimierski w związku z wnioskiem J.y Z. oraz powołaną w tym wniosku dokumentacją, nie wezwał wnioskodawczyni do przedstawienia swojego interesu prawnego, ani do uściślenia żądania. Organ I instancji powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć wniosek J.y Z., rozstrzygając, czy jest ona stroną w sprawie legitymowaną do wszczęcia postępowania poprzez wydanie stosownego postanowienia zgodnie z art. 61a k.p.a. lub poprzez wszczęcie na jej wniosek postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji. Następnie organ II instancji stwierdził, że wprowadzenie zmiany na mapie ewidencyjnej obrębu W. gmina K., polegającej na przedłużeniu granic działki ewidencyjnej nr [...] , stanowiącej drogę do granicy z działką ewidencyjną nr [...] , wymaga pozyskania określonych danych, w tym m.in. pozyskania współrzędnych potrzebnych do określenia nowych granic działki nr [...] stanowiącej drogę oraz sporządzenia wykazu zmian ewidencyjnych. Organ odwoławczy wskazał przy tym na treść art. 2 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.) i podniósł, że w świetle tych przepisów starosta nie może samodzielnie przetwarzać danych ewidencyjnych znajdujących się w materiałach źródłowych istniejących w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, gdyż w świetle art. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest to praca geodezyjna, a uwzględniając art. 11 tej ustawy, starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest wykonawcą prac geodezyjnych. Następnie organ II instancji stwierdził, że w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U z 2011 r., nr 263. poz. 1572), analiza materiałów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym należy do wykonawcy prac geodezyjnych. Aby wprowadzić zmianę, o której orzekł Starosta Kazimierski w decyzji z dnia 20 marca 2017 r., jak wyjaśnił organ odwoławczy, należałoby określić współrzędne nowych punktów granicznych działki ewidencyjnej nr [...] . Wraz ze zmianą przebiegu granic działki nr [...] zmianie ulegnie przebieg granic działki nr [...] i działki nr [...] przedstawiony na aktualnej mapie ewidencyjnej. Zatem proponowana przez Starostę Kazimierskiego zmiana, jak zważył organ II instancji, nie ogranicza się wyłącznie do części kartograficznej ewidencji gruntów i budynków, lecz pociąga za sobą konieczność wprowadzenia zmian również w części opisowej ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni opisanych powyżej działek. Rozstrzygając o wprowadzeniu zmian w części graficznej operatu ewidencyjnego, Starosta Kazimierski nie przedstawił zaś stosownej dokumentacji, zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych odpowiadającej aktualnym standardom, która pozwoliłaby na wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym, opisanych w wydanej przez ten organ decyzji, przez co naruszył przepisy postępowania dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków przytoczone powyżej. Ponadto, jak stwierdził Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, organ I instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez wszczęcie z urzędu postępowania i nierozpatrzenie wniosku J.y Z.. Dodatkowo wprowadzenie przedmiotowej zmiany w ewidencji gruntów i budynków wymaga zbadania stanu prawnego i faktycznego działki nr [...] oraz działek sąsiednich i zgromadzenia stosownego materiału dowodowego, czego Starosta Kazimierski w przedmiotowej sprawie nie dopełnił. Natomiast z art. 7 i 77 §1 k.p.a. wynika, że po stronie organu leży dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w konsekwencji prowadzi do wydania wadliwej decyzji. Jak skonkludował organ odwoławczy, wydając decyzję z dnia 20 marca 2017 r. Starosta Kazimierski naruszył zatem art. 7 i 77 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższych przyczyn Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć wniosek J.y Z. z dnia 10 listopada 2016 r., rozstrzygając, czy jest ona legitymowana do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W przypadku braku legitymacji J.y Z. do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, Starosta Kazimierski, zgodnie z wytycznymi organu II instancji, powinien wydać stosowne postanowienie (art. 61a § 1 k.p.a). W przypadku uznania legitymacji J.y Z. do wszczęcia przedmiotowego postępowania, Starosta Kazimierski powinien umorzyć postępowanie wszczęte z urzędu. Natomiast, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, organ ten winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie omówionym w decyzji drugoinstancyjnej, w tym, w razie konieczności, zlecić opracowanie stosownej dokumentacji i podjąć stosowną decyzję w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła J.a Z., zaskarżając powyższą decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm prawem przepisanych oraz przeprowadzenie przed rozpoznaniem skargi dowodów z dokumentów dołączonych do skargi. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 24 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) w zw. z § 44 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542 ze zm.), poprzez uznanie, że dla rozpoznania przedmiotowej sprawy konieczne jest ustalenie, czy niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek J.y Z. czy z urzędu oraz czy w ogóle może być wszczęte z urzędu i uchylenie decyzji na tej podstawie w celu dokonania tej oceny przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w sytuacji gdy z art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wprost wynika, że organ I instancji - po otrzymaniu pisemnej informacji od J. Z. o istnieniu błędnych informacji w ewidencji gruntów i budynków wymagających sprostowania w drodze aktualizacji tych informacji - mógł z urzędu wszcząć przedmiotowe postępowanie, a nawet miał taki obowiązek w świetle § 44 pkt 6 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; - art. 22 ust. 3 w zw. z art. 20 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 45 ust. 2 w zw. z § 37 ust. 1 w zw. z § 35 oraz § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez bezzasadne uznanie, że w celu rozpoznania przedmiotowej sprawy (tj. oceny potrzeby i zakresu aktualizacji danych znajdujących się na mapie ewidencyjnej obrębu W.) wymagane jest wykonanie dokumentacji geodezyjnej poprzez zlecenie odpowiednich prac geodezyjnych osobie uprawnionej, w sytuacji gdy organ II instancji nie stwierdził równocześnie, że dane ewidencyjne wynikające z akt sprawy (tj. z materiałów i informacji zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w tym wynikających z postępowania z 1997 r. dotyczących podziału działki nr [...] ) są niewiarygodne, a zatem brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przeprowadzenia prac geodezyjnych, skoro ich wykonanie w świetle powołanych przepisów jest co do zasady zbędne, a konieczne wyłącznie i dopiero jeżeli aktualizacja operatu ewidencyjnego nie może być dokonana na podstawie dokumentacji posiadanej przez organy i wskazanej w § 35-36 powołanego rozporządzenia, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego mających wpływ na rozstrzygnięcie: - art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że tylko organ I instancji jest władny ocenić, czy J.a Z. ma interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, w sytuacji gdy organ II instancji powinien samodzielnie dokonać takiego ustalenia oraz poprzez uznanie, że są wątpliwości, co do przysługiwania J.ie Z. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji gdy jest ona właścicielką działki ewidencyjnej nr [...] , obręb W., gmina K., a przedmiotowe postępowanie administracyjnej dotyczyło sprostowania mapy ewidencyjnej gruntów obrębu W. w zakresie dotyczącym m.in. działki nr [...] , - art. 61 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. poprzez ich bezzasadne zastosowanie i uznanie, że te przepisy procedury administracyjnej organ I instancji powinien wziąć pod uwagę, oceniając, czy w ogóle jest władny prowadzić przedmiotowe postępowanie, w sytuacji gdy podstawą prawną do oceny, czy oraz w jakich okolicznościach organ I instancji mógł wszcząć z urzędu przedmiotowe postępowanie są przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne tj. w szczególności art. 24 ust. 2a pkt 1 tej ustawy, w których wynika, że organ I instancji mógł - po otrzymaniu pisemnej informacji od J.y Z. - z urzędu do postępowanie wszcząć i przeprowadzić, a przepis art. 24 ust. 2a ww. ustawy ma charakter lex specialis w stosunku do art. 61 – 61a k.p.a.; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. oraz w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nierozpoznanie przedmiotu sprawy w oparciu o prawidłowo ustalone normy prawa materialnego; tj. przepisy art. 20-24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy § 35-45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, których organ II instancji w ogóle nie wziął pod uwagę rozstrzygając o prawidłowości decyzji Starosty Kazimierskiego, a która to okoliczność wynika wprost z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji w całości, gdy w istocie nie zachodziły żadne przesłanki do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości przez organ I instancji, a zatem organ II instancji powinien był samodzielnie przeanalizować przedmiot sprawy i wydać decyzję co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., ewentualnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a., jeżeli uważał, że pewne okoliczności natury faktycznej wymagają dalej idącego wyjaśnienia, niż uczynił to organ I instancji; - art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że dla dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego, tj. mapy ewidencyjnej części działek z obrębu W., wymagane jest wykonanie prac geodezyjnych w celu określenia współrzędnych nowych punktów granicznych działek ewidencyjnych nr [...] , [...] oraz [...] , gdyż orzeczone przez organ I instancji sprostowanie mapy ewidencyjnej pociągnie za sobą konieczność zmian w części opisowej ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni tych działek, w sytuacji gdy przecież organ I instancji nie stwierdził nieprawidłowości operatu ewidencyjnego w zakresie dotyczącym części opisowej działek nr [...] , [...] , [...] i [...] obrębu W., lecz wyłącznie błędne przedstawienie tych działek na samej mapie ewidencyjnej, a więc dokonanie sprostowania samej tylko mapy ewidencyjnej (w celu doprowadzenia jej do zgodności z "bazową", tj. opisową dokumentacją ewidencyjną) w żaden sposób nie ingeruje w pozostałą dokumentację dotyczącą tych działek i w żaden sposób nie implikuje konieczności przeprowadzania prac geodezyjnych i wyznaczania punktów granicznych tych działek ewidencyjnych; - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez nieprzedsięwzięcie żadnych czynności dowodowych w celu zweryfikowania przez organ odwoławczy wątpliwości, jakie organ ten powziął względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu II instancji i uznanie, że w związku z tymi wątpliwościami ustalenia organu I instancji należy uznać za błędne, pomimo, że wątpliwości organu II instancji nie miały pokrycia w jednoznacznych aktach sprawy, tj. poprzez niedokonanie przez organ II instancji wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, a zamiast tego poprzez wskazanie wątpliwości, które organ (zamiast samodzielnie je rozstrzygnąć) powierzył do rozstrzygnięcia ponownie organowi I instancji, uchylając w całości decyzję pierwszo instancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nie ma racji organ II instancji w zaskarżonej decyzji, iż kwestię możliwości wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego należy oceniać przez pryzmat art. 60 - 60a k.p.a. Organ II instancji w ogóle bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 22 maja 2017 r. nie poddał przedmiotowej sprawy analizie przez pryzmat rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. nie dostrzegł faktu, że właśnie ten akt prawny z zakresu prawa materialnego (obok Prawa geodezyjnego i kartograficznego) stanowi podstawę rozstrzygnięcia, jakie ma wydać, co uzasadnia zarzut nierozpoznania przez organ II instancji przedmiotu sprawy, a właściwie jego błędnego rozpoznania w oparciu o nieadekwatne przepisy prawa materialnego prawa administracyjnego. Na tle przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ulega wątpliwości, w ocenie strony, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także korygowanie błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Wynika to jednoznacznie z treści art. 24 ust. 2a tej ustawy, wprowadzonego od dnia 5 czerwca 2014 r. na mocy art. 1 pkt 20 ustawy o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897), który ma zastosowanie w sprawie. Według art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa (lit. a). dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (lit. b), materiałów zasobu (lit. c), wykrycia błędnych informacji (lit. d). W pozostałych przypadkach aktualizacja następuje na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z powyższymi unormowaniami ustawowymi korespondują przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przy tym w szczególności strona powołała się na treść § 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 tego rozporządzenia. W związku z powyższym skarżąca podniosła, że Starosta Kazimierski prawidłowo wszczął przedmiotowe postępowanie administracyjne w oparciu o art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, co więcej miał on taki obowiązek, jeżeli w związku z pisemną informacją pochodzącą od J. Z. z dnia 10 listopada 2016 r., która po jej weryfikacji doprowadziła organ I instancji do wniosku, że dane wynikające z mapy geodezyjnej mogą zawierać omyłkowo błędne oznaczenie w zakresie dotyczącym przebiegu i granic kilku działek ewidencyjnych z obrębu W.. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest fakt, czy pismo J. Z. z dnia 10 listopada 2016 r. uzasadniało wszczęcie tego postępowania na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, stąd zupełnie pozbawione racji, w opinii skarżącej, jest uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji, by ten wezwał J. Z. do uzasadnienia jej interesu prawnego i rozstrzygnięcia, czy jej wniosek z dnia 10 listopada 2016 r. powinien się przełożyć na wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nadto strona zarzuciła, że organ II instancji błędnie przyjął, że przedmiotowe postępowanie nie może być wszczęte z urzędu, tj. błędnie przyjął, iż J. Z. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., podczas gdy, jeżeli miał wątpliwości w przedmiocie przysługiwania J.ie Z. statusu strony postępowania, to samodzielnie powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, ewentualnie w razie negatywnej oceny tej kwestii - wydać odpowiednie postanowienie wyłączające J.ę Z. od dalszego udziału w sprawie. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że ma status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Powołała się przy tym na brzmienie art. 28 k.p.a. i wyjaśniła, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Strona wskazała na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Następnie podniosła, że w postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów stroną będzie ta osoba, która posiada uprawnienia do gruntu, aktualizacji danych ewidencyjnych, którego to gruntu dotyczy dane postępowanie administracyjne. Jak wynika z treści decyzji wydanej w I instancji prowadzone w niniejszej sprawie przez Starostę Kazimierskiego postępowanie dotyczyło "sprostowania mapy ewidencyjnej gruntów obrębu W. w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] , [...] , [...] i [...] ". Skoro J. Z. jest właścicielką działki nr [...] - a tej działki jak wyżej ustalono dotyczyło i dotyczy m.in. przedmiotowe postępowanie administracyjne - to jest stroną tego postępowania. Rozstrzygnięcie to nie doprowadziło do sprostowania przebiegu działek nr [...] oraz [...] , których właścicielami są A. L. oraz P. C.. Zatem przyjmując wątpliwości organu II instancji (oraz twierdzenia odwołania wniesionego przez P. C.), należałoby uznać, że wyłącznie Gmina K. jest stroną przedmiotowego postępowania jako właściciel działki nr [...] . Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. J. Z., P. C. oraz A. L. do udziału w przedmiotowym postępowaniu należy oceniać jednolicie - wszyscy taki interes prawny mają, gdyż wszyscy troje są właścicielami trzech działek, których oprócz działki nr [...] dotyczy postępowanie w przedmiocie sprostowania ich oznaczeń na mapie ewidencyjnej. Potencjalnie, przy takim zakresie prowadzonego przez Starostę Kazimierskiego postępowania, może w nim dojść do sprostowania przebiegu każdej z tych działek na mapie ewidencyjnej. Ponadto skarżąca z ostrożności wskazała, że jej interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu wynika również z jej prawa rzeczowego w postaci służebności przechodu i przejazdu przez pas ziemi stanowiący działkę nr [...] -aż do granic jej nieruchomości o nr [...] . Pas ten jest bowiem utwardzoną drogą, dzięki której istnieje dostęp do jej nieruchomości od drogi publicznej. Przed Sądem Rejonowym w Busku Zdroju V Wydziałem Zamiejscowym Cywilnym w Kazimierzy Wielkiej toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia przez skarżącą - jako właścicielki działki nr [...] - służebności przechodu i przejazdu przed przedłużenie działki nr [...] aż do granic jej nieruchomości, albowiem bezsprzecznie zasiedziała ona prawo rzeczowe służebności gruntowej na działce nr [...] , zatem jako osoba, której służą ograniczone prawa rzeczowe (służebność) do działki nr [...] , ma interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprostowania przebiegu działki nr [...] na mapie ewidencyjnej obrębu W., w gminie K.. Organ II instancji powyższe okoliczności mógł ustalić samodzielnie, w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność ich ustalenia (nawet jeżeli uznać, że taka konieczność istnieje), nie mogła uzasadniać wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., lecz na mocy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a., powinna być ustalona samodzielnie w ramach postępowania odwoławczego. Błędnie także, w ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy przyjął, że w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia (tj. opracowania) nowej dokumentacji geodezyjnej, albowiem konieczność taka zachodzi jedynie wówczas, jeżeli pozyskanie danych niezbędnych do aktualizacji danych ewidencyjnych (tut. - do oceny zasadności i zakresu sprostowania mapy ewidencyjnej) nie jest możliwe w inny sposób. Należy rozróżnić, jak wyjaśniła strona, aktualizację dokonywaną w związku z wykryciem błędnych informacji, o której mowa w art. 22 ust. 2a pkt 1 iit. d ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, co będzie równoznaczne ze sprostowaniem oczywistej omyłki w świetle dokumentów będących w dyspozycji organu prowadzącego ewidencję, od merytorycznego ustalania przez ten organ przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. W przypadku wykrycia oczywistych błędów, czy omyłek powstałych w rezultacie wykonanej pracy kartograficznej, mogą one zostać usunięte w trybie czynności materialno-technicznej. Zatem Starosta Kazimierski słusznie uznał, że usunięcie przedmiotowych błędów w odzwierciedleniu przebiegu ww. czterech działek z obrębu W. na mapie ewidencyjnej tego obrębu, musi być dokonane w formie decyzji administracyjnej. Natomiast źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji oraz do aktualizacji zmian do niej wprowadzonych, w tym usunięcia błędów i omyłek, są m.in. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (co wynika wprost z § 35 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Jeżeli niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, o której mowa w § 45 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia jest oczywista, a dokumenty znajdujące się w zasobie geodezyjnym są wiarygodne, to na zasadzie § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków a contrario żadnych prac geodezyjnych Starosta Kazimierski zlecać nie musiał. Jak zarzuciła strona, organ II instancji nie mógł a limine odrzucić możliwości wydania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym decyzji merytorycznej bez opracowywania dodatkowej dokumentacji geodezyjnej przez odpowiednio uprawnionego geodetę, przed poddaniem ocenie dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji przez pryzmat tego, czy są na tyle oczywiste i wiarygodne, że na zasadzie § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków tylko w oparciu o nie jest możliwe wydanie decyzji. Z § 36 pkt 2 tego rozporządzenia wynika natomiast wprost, że m.in. dokumentacja geodezyjna sporządzona w celu podziału nieruchomości jest podstawą do wykazania w ewidencji przebiegu działek ewidencyjnych. Właśnie tego rodzaju dokumentacja stanowiła najważniejsze dowody i dokumenty, na których oparł się Starosta Kazimierski tj. dokumenty znajdujące się w dokumentacji geodezyjnej z akt postępowania w przedmiocie podziału działki nr [...] we wsi W., gmina K. z 1997 r. Natomiast organ II instancji zaniechał w ogóle krytycznej oceny przez pryzmat ww. przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, czy przeanalizowana przez Starostę Kazimierskiego dokumentacja już istniejąca w zasobie tego organu jest wystarczająco oczywista i wiarygodna, aby na jej podstawie wydać merytoryczną decyzję kończącą sprawę. Tymczasem, jak podniosła skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, a organ odwoławczy może powoływać się na ten przepis tylko, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy , zdaniem strony, nie dość, że bezpodstawnie wydał decyzję nieuzasadnioną merytorycznie, to również nie wskazał, dlaczego nie może wyjaśnić wątpliwości, które powziął w sposób przewidziany w art. 136 k.p.a. i bez jakiegokolwiek uzasadnienia wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. W piśmie procesowym z dnia 20 września 2017 r. złożonym na rozprawie uczestnik P. C. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc brak interesu prawnego J.y Z. do wniesienia skargi na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach, Nadto uczestnik podzielił argumentację organu II instancji i wskazał na bezzasadność zarzutów skargi, uzasadniając swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga J.y Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, wobec wątpliwości uczestnika w zakresie legitymacji J.y Z. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, podnieść należy, że Sąd stwierdził dopuszczalność tej skargi, albowiem skarżąca była adresatem decyzji organu II instancji, uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym jako strona, a w istocie zainicjowała to postępowanie. Odnosząc się natomiast do prawnomaterialnej podstawy zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy w pierwszym rzędzie, że zgodnie z art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (por. wyrok NSA w Warszawie z 20 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 914/98). Ewidencja powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian przedmiotowych i podmiotowych w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych, spisanych umów i ugód w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentów posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności (por. np. wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r., II SA 810/98; wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., II SA 1094/98; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1999 r., II SA 119/99, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§45 ust. 1 rozporządzenia). Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, trafnie wskazał organ odwoławczy, że Starosta Kazimierski w istocie orzekł o wprowadzeniu zmiany na mapie ewidencyjnej obrębu W. polegającej na przedłużeniu granic działki ewidencyjnej nr [...] , a zatem na zmianie granic tej działki. W celu wprowadzenia zmian, o których orzekł organ I instancji, niezbędna była uprzednia analiza materiałów źródłowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a następnie – w razie takiej konieczności - przygotowanie stosownej dokumentacji zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych odpowiadającej aktualnym standardom technicznych przez wykonawcę prac geodezyjnych. W niniejszej sprawie wprowadzenie zmiany polegającej na zmianie granic działki ewidencyjnej nr [...] wiązać się powinno z określeniem współrzędnych nowych punktów granicznych tej działki, co pociąga za sobą zmianę przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] . Zgodzić się należy z argumentacją organu II instancji, że powyższa zmiana nie jest zmianą wyłącznie w części kartograficznej ewidencji gruntów i budynków, ale również skutkuje zmianą w części opisowej tej ewidencji. Zgodnie z ww. rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków w prawidłowo prowadzonym operacie ewidencyjnym między częściami tego operatu nie powinny zachodzić niezgodności. Zatem każda zmiana w obrębie mapy ewidencyjnej, w szczególności w zakresie zmiany przebiegu granic działek, powoduje zmianę w rejestrze gruntów. Jak wyżej wyjaśniono, część opisowa operatu ewidencyjnego jest ściśle związana z częścią kartograficzną. Mapa ewidencyjna musi odzwierciedlać stan wykazany w rejestrze gruntów. Rację ma zatem organ odwoławczy, że organ I instancji zobligowany był do zgromadzenia stosownej dokumentacji zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych, albowiem dokumentacja, w oparciu o którą dokonał zmiany opisanej w sentencji decyzji wydanej przez ten organ, była niewystarczająca, nie spełniająca obowiązujących standardów. Przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 2 i art. 11 ust. 1) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U z 2011 r., nr 263. poz. 1572), wymagają, aby dokumentacja do wprowadzenia powyższych zmian została wykonana przez odpowiedni podmiot – wykonawcę prac geodezyjnych. Z uwagi na to, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w kierunku zlecenia przygotowania właściwej z punktu widzenia powołanych wyżej przepisów prawa dokumentacji geodezyjnej, nie jest możliwa ocena, czy i w jakim zakresie zmiana na mapie ewidencyjnej będzie powodować zmianę w rejestrze gruntów. Niemniej jednak, nawet w sytuacji, gdy zmiana na mapie ewidencyjnej nie będzie skutkować wprowadzeniem zmian w części opisowej ewidencji gruntów i budynków, Starosta Kazimierski zobligowany był to wykazać w oparciu o stosowną dokumentację sporządzoną zgodnie z przepisami prawa. Jednakowoż, wbrew twierdzeniom skargi, znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie była wystarczająca do wydania przez organ I instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję jest obowiązany ocenić, czy przedstawiony dokument geodezyjno-kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian ze względu na ich przedmiot. W niniejszej sprawie już wyłącznie wstępna analiza dokumentacji geodezyjno-kartograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wskazuje na istniejące rozbieżności pomiędzy poszczególnymi dokumentami, na podstawie których rozstrzygnął organ I instancji, na które to rozbieżności wskazuje w istocie w uzasadnieniu decyzji Starosta Kazimierski, opisując zgromadzoną dokumentację i dokonując ustaleń faktycznych w oparciu o domniemania (operat założenia ewidencji gruntów z 1967 r.), czy wprost wskazując na częściowy przebieg drogi stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (mapy ewidencyjne z 1967 r. i z 1991 r.). Powyższe dodatkowo uzasadnia stanowisko organu odwoławczego w zakresie konieczności wykonania w sprawie pracy geodezyjnej. Niemniej jednak wnikliwa ocena tych dokumentów z punktu widzenia potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] , a przy tym także działek z nią sąsiadujących, wykraczała poza zakres kontroli instancyjnej dokonanej przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przez organ I instancji, który, jak wyżej wyjaśniono, ma istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7 art. 77 i art. 107 k.p.a., należy wskazać, że jest on chybiony, albowiem w istocie mając na względzie właśnie dyspozycję art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. organ ten ocenił, czy postępowanie przeprowadzone w sprawie przez organ I instancji było zgodne z prawem procesowym. Ponadto nie sposób nie zauważyć również, że w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w tej formie. Sentencja decyzji winna zostać sformułowana w zgodzie z przepisami prawa, ale nadto w sposób jasny, precyzyjny i czytelny dla adresata tej decyzji, zatem nie rodzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Rozstrzygnięcie powinno zostać sformułowane w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji. Tymczasem bez wątpienia sposób sformułowania decyzji przez organ I instancji w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymagań. Nie wynika z osnowy decyzji w sposób nie budzący wątpliwości, w jaki dokładnie sposób mają przebiegać granice działki ewidencyjnej nr [...] na odcinku, którego dotyczy przedmiot rozstrzygnięcia, tj. od jakich punktów granicznych (o jakich współrzędnych) ma zostać poprowadzona linia granic ewidencyjnych tej działki i do których dokładnie punktów granicznych (o jakich współrzędnych) działki ewidencyjnej nr [...] winna zostać doprowadzona. Zatem sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji wydanej w I instancji powoduje, że budzi wątpliwości sposób jej wykonania, a w konsekwencji nie nadaje się ona do wykonania, co wskazuje, że została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W konkluzji stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną z zachowaniem w procesie decyzyjnym wskazanych przepisów prawa procesowego. W ocenie Sądu, z uwagi na powyższe, istniały w sprawie przesłanki pozwalające Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do wydania decyzji w trybie art. 138 §2 k.p.a., co czyni także niezasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 12 i art. 136 k.p.a. Natomiast jako przedwczesną uznał Sąd ocenę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie interesu prawnego J. Z. do uznania jej za stronę postępowania administracyjnego w postępowaniu, które organ I instancji przeprowadzi przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, skoro decyzja II instancji tej kwestii nie rozstrzyga, a jedynie wskazuje organowi I instancji rozważenie tego interesu w świetle dyspozycji art. 28 k.p.a. oraz art. 61 i art. 61a k.p.a. Tym bardziej zatem nie mógł doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28, art. 61 i art. 61a k.p.a. Z uwagi na charakter stwierdzonych przez organ odwoławczy naruszeń, jakich organ ten dopatrzył się w ramach kontroli instancyjnej decyzji wydanej w I instancji, a nadto z uwagi na procesowy charakter wydanego w II instancji rozstrzygnięcia kontrola prawidłowości wydanej przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzji z przepisami prawa materialnego staje się przedwczesna w zakresie zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. O ile rację ma skarżący, że postępowanie administracyjne organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków może wszcząć zarówno z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), jak i na wniosek (art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy), to jednak w niniejszej sprawie organ II instancji nie rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji, czy Starosta Kazimierski ma prowadzić postępowanie w sprawie z urzędu czy też na wniosek, a jedynie wskazał na podstawę prawną procesowych rozstrzygnięć organu prowadzącego postępowanie administracyjne w zależności od rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 listopada 2016 r. oraz wyniku oceny interesu prawnego J.y Z. w żądaniu wprowadzenia do operatu ewidencyjnego zmiany jak we wniosku. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.