II SA/Ke 441/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2006r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A.F. kwotę 292,80 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) w tym podatek VAT 52,80 zł. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 441/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu do zalesienia, i na podstawie art. 3 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia w związku z art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej odmówiło wyrażenia zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego o powierzchni 3,0 ha w działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 28/3, 28/4 i 32/2 w obrębie O., gmina M. W uzasadnieniu tej decyzji SKO ustaliło, że organ I instancji, umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa z powodu utraty mocy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, na podstawie której wyrażano dotychczas zgodę na przeznaczanie gruntów do zalesienia - przeoczył przepis art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. . o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, który do spraw w zakresie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego do zalesienia objętych przepisami ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych. W efekcie organ I instancji nie miał podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, skoro istniał przedmiot postępowania określony wnioskiem stron i był on objęty przepisami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia, która miała w sprawie zastosowanie z mocy art. 14 ust.3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Z tych przyczyn organ II instancji uchylił decyzję o umorzeniu postępowania i orzekł w sprawie merytorycznie. W tym zakresie ustalił, że wniosek E. i W. małż. Ł.z dnia 1 sierpnia 2003 r. o wyrażenie zgody na zalesienie ich gruntu o pow. 3 ha, został zarejestrowany w rejestrze Starosty pod pozycją 1081, podczas gdy ustalony na 2003 r. roczny limit zalesienia wynosił 100 ha i w jego ramach rozpatrzono tylko 63 wnioski. Ponadto na kolejny 2004 rok roczny limit zalesienia nie został ustalony. W dniu 2 kwietnia 2003 r. weszła bowiem w życie nowelizacja art. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, która zmieniła termin, w jakim starosta miał obowiązek określać roczny limit zalesienia. O ile poprzednie przepisy określały, że ma to nastąpić do 31 stycznia każdego roku i dotyczyć bieżącego roku, to nowa regulacja przewidziała, że limit ma być ustalany do dnia 31 marca danego roku, ale na rok kolejny. W efekcie ustalenie limitu na 2004 rok stało się niemożliwe, a zmieniony przepis art. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, mógł mieć zastosowanie dopiero do limitu zalesienia na 2005 rok, który byłby ustalony w terminie do dnia 31 marca 2004 r. Ponieważ jednak z dniem 15 stycznia 2004 r. ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia została uchylona, limit na 2005 rok również nie został ustalony. W tej sytuacji wniosek W. i E. małż. Ł. nie mógł być uwzględniony na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, ani też na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. . o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, gdyż nie przewidywała ona stosowania jej przepisów do wniosków złożonych na podstawie ustawy obowiązującej poprzednio. W skardze z dnia 19 listopada 2004 r. W. i E.małż. Ł. wnieśli o uchylenie decyzji SKO i zasądzenie odszkodowania w kwocie około 26.000 zł. za poniesione straty materialne. Skarżący zarzucili naruszenie podstawowych zasad prawnych wskazując na zasadę nie działania prawa wstecz. Nie wyjaśnił jednak na czym naruszenie tej zasady miało by polegać. Ponadto zarzucił, że przedmiotowe działki nr 28/3, 28/4 i 32/2 położone we wsi O. mają od dawna status działek przeznaczonych do zalesienia, ponieważ znajdują się w strefie obszaru krajobrazowego ch. Zaprotestował też przeciwko ciągłym zmianom przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego mającej swoje źródło w Konstytucji, tj. zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W postępowaniu administracyjnym zasada ta jest realizowana w treści art. 15 kpa zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (Barbara Adamiak (w:)Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 7 wydanie. Warszawa 2005 str. 96 i 97). O merytorycznym rozpoznaniu sprawy nie może być mowy, gdy postępowanie organu I instancji sprowadziło się do ustalenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wynikłej z utraty mocy prawnej przepisów, na podstawie których sprawa miała zostać rozstrzygnięta. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] ograniczył się do stwierdzenia, że ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73/2001 poz. 764 ze zm.)straciła moc z dniem 15 stycznia 2004 r., a nie rozpatrzone w przedmiotowej sprawie wnioski i ich rejestr nie mogą być podstawą do korzystania z zalesienia przewidzianych w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Dz. U. Nr 229/2003 poz. 2273 ze zm.), gdyż warunki, kompetencje instytucji i procedury dotyczące zalesienia są odmienne. Mimo przeprowadzenia części postępowania przewidzianego w ustawie z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73/2001 poz. 764 ze zm.), tj. poinformowania właściwego Wójta Gminy M. o otrzymanych wnioskach, wystąpienia do Rady Gminy M. z prośbą o wyrażenie opinii w sprawie zmiany charakteru użytkowania przedmiotowego gruntu z rolnego na leśny, powiadomienia skarżących, że ich wnioski nie mogą być załatwione w 2003 r. z powodu przekroczenia rocznego limitu zalesienia na 2003 r. i że będą ponownie rozpatrzone po uzgodnieniu rocznego limitu zalesienia na 2004 r., a także uzyskania uchwały Rady Gminy M.w sprawie opinii dotyczącej zmiany charakteru użytkowania przedmiotowego gruntu z rolnego na leśny - Starosta nie zawarł w swojej decyzji żadnych z tych poczynionych ustaleń, ani też wynikającego z nich rozstrzygnięcia co powoduje, że nie można przyjąć aby sprawa została przez organ merytorycznie, w zakresie wyznaczonym przez treść wniosku stron, rozpatrzona i rozstrzygnięta. Mimo tego organ II instancji, uchylając zasadnie decyzję Starosty o umorzeniu postępowania, dokonał merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, czyniąc to w istocie po raz pierwszy w tej sprawie. Ponieważ decyzja SKO, jako wydana przez organ odwoławczy stała się ostateczna, strony zostały przez nią pozbawione konstytucyjnego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich sprawy i to w sytuacji, gdy ich wniosek został załatwiony odmownie. Takie naruszenie przepisów postępowania wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed uzupełnieniem postępowania wyjaśniająco-dowodowego i wyjaśnieniem wątpliwości nigdy nie można mieć bowiem a priori pewności, że uchybienia przepisów postępowania istotnie miały, bądź nie miały wpływu na wynik sprawy" (J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001). Ponadto jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych organu II instancji postanowienia SKO z dnia [...] , uchwała Rady Gminy M. z dnia 29 października 2003 r. w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zmiany charakteru użytkowania gruntu rolnego na leśny zgłoszonego prze W. i E. małż. Ł. została w całości uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powoduje to, że ta przyczyna nieuwzględnienia wniosku stron może się okazać nieaktualna. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które zapewni stronie poszanowanie jej prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p. p.s.a. Na podstawie art. 250 u.p.p.s.a. sąd przyznał ustanowionemu z urzędu adwokatowi stosowne wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu.