II SA/Ke 442/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzją z dnia [...] znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] w sprawie odmowy zmiany stałej organizacji ruchu w obrębie Starego Miasta, w zakresie likwidacji zakazu ruchu dla osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż Gmina zwróciła się o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa tj. z powodu przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 157 §1 i 2 k.p.a. - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, z przyczyn zarówno podmiotowych jak i przedmiotowych. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że Gmina nie posiada legitymacji strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...], a ponadto decyzja Starosty objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności została wcześniej, w trybie odwoławczym, wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem reformatoryjnym Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z dnia [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina stwierdziła, że Starosta wydał swoją decyzję bez podstawy prawnej, bowiem żaden z przepisów prawa materialnego nie uprawnia do wydania decyzji w kwestiach związanych z wprowadzeniem bądź zmianą stałej organizacji ruchu. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...] jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., bowiem została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną z dnia [...], znak: [...]. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławczego wydało wskazaną na wstępie decyzję. W jej uzasadnieniu dokonało wykładni pojęcia interesu prawnego podnosząc, iż interes jest niezależny od subiektywnego przekonania podmiotu o jego istnieniu lecz musi istnieć konkretny przepis materialny pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu, jako interes prawny. Takiego przepisu brak. Nie stanowi bowiem takiej podstawy przepis § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, który przyznaje zarządcy drogi tj. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) kompetencje do przedstawiania projektu organizacji ruchu lub zmiany organizacji ruchu. Zdaniem organu, posiadanie przez gminę uprawnień właścicielskich do drogi nie przesądza o interesie prawnym Gminy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej organizacji ruchu, skoro sama organizacja ruchu nie ingeruje w sferę stosunków majątkowych gminy. Podkreślono, że własność drogi, a zarządzanie ruchem na tej drodze stanowią zupełnie odmienne kwestie. Organ podniósł także, że w sprawie brak jest również przesłanek przedmiotowych do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...]. Decyzja Starosty została bowiem przez Kolegium uchylona i w jej miejsce Kolegium podjęło rozstrzygnięcie merytoryczne. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...] została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Kolegium tj. decyzją z dnia [...] znak: [...] organ uznał go za bezzasadny wskazując, że powyższa decyzja dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Gminy o stwierdzenie nieważności wyłącznie decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak : [...]. Podkreślono jednocześnie, iż Gmina w jednym piśmie złożyła dwa wnioski tj. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium i wniosek o stwierdzenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...]. Wnioski te zostały rozpatrzone odrębnymi decyzjami. Kolegium nie znalazło również podstaw uzasadniających wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. W ocenie organu nie zachodzi bowiem duże prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty jest dotknięta kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności, tj. że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji norma prawna, co do treści której istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym ( wyrok- NSA z dnia 9 maja 2006r., sygn. akt II FSK 692/05). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], znak: [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina żądając jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 18 lipca 2008r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1/ art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Gmina nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji tyczącej się organizacji ruchu na drodze stanowiącej własność Gminy; 2/ art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Skarżąca podniosła, iż gmina kwestie związane z zarządzaniem drogami gminnymi, w tym z organizacją ruchu ma ujęte w budżecie na dany rok. Obowiązki organów gminy w tym zakresie określa ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i wydanych rozporządzeniach wykonawczych. Do zarządcy drogi gminnej, którym jest organ wykonawczy gminy – wójt, należą stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o drogach sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jak również realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu (art. 20 tej ustawy).Burmistrz wykonując te zadania działa w imieniu Gminy, jako jej organ wykonawczy, w związku z czym np. decyzję w przedmiocie zajęcia pasa drogowego wydaje jako ich zarządca. Z tych względów kwestie własnościowe i zarządzania ruchem nie da się oddzielić. Skarżąca stwierdziła nadto, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o braku podstaw do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia bądź zmiany organizacji ruchu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Wnioskiem z dnia 11 lutego 2009r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gmina domagała się stwierdzenia nieważności m.in. decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] - jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa tj. z powodu przyczyn wymienionych w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty uznając, iż brak jest zarówno przedmiotowych, jak i podmiotowych przesłanek wszczęcia żądanego postępowania. Stanowisko organu jest zasadne. Stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie podnosi się, iż okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy ( por. np. wyrok NSA z 22.09.1999r., sygn. akt. IVSA 1400/97, niepublik. , R. Kędziora. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 2005r., str. 433 oraz B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 2005r. str. 752 ). Do takich okoliczności należy zaliczyć np.: 1/ wniesienie żądania stwierdzenia nieważności decyzji przez podmiot nie będący stroną, 2/ żądanie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, który nie istnieje w obrocie prawnym, np. decyzji wcześniej wyeliminowanej z takiego obrotu. Stanowisko organu, iż w sprawie zachodzą obie z wymienionych okoliczności jest zasadne. Po pierwsze. Z akt sprawy wynika, i nie jest to kwestionowane przez skarżącą, że decyzja Starosty z dnia [...] znak: [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] znak: [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na skutek odwołań Prokuratora Rejonowego i Z. P. od decyzji Starosty z dnia 18 lipca 2008r. To zaś oznacza, iż już chociażby z tej przyczyny żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nie mogło odnieść zamierzonego skutku, skoro nie istnieje w obrocie prawnym akt administracyjny, mający, zdaniem wnioskodawcy, podlegać kontroli w trybie nadzwyczajnym. Po drugie. Trafnie także organ wskazuje, iż w rozpoznawanej sprawie Gmina nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zarządzania ruchem na drodze, a w związku z tym nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu nadzwyczajnym. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie zaistniała także przeszkoda z przyczyn podmiotowych do wszczęcia żądanego przez Gminę postępowania. Stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 – cytowanego dalej jako rozporządzenie). W oparciu o powyższą regulację należy stwierdzić, że ustawodawca zdefiniował pojęcie zarządzania ruchem na drogach poprzez wyliczenie działań realizowanych w tym zakresie. Zgodnie z § 2 rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; 2) obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów; 3) wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wymienione działania realizują odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (ust. 2 § 2). W § 4 ust. 1 rozporządzenia określono, że podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Zarząd drogi może przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji drogi (pkt 1 ust. 3 § 4), a jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt powinien opiniować projekt organizacji ruchu przed jego zatwierdzeniem (pkt 4 ust. 2 § 7). Zarząd drogi realizuje na własny koszt organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 11), za wyjątkiem wymienionych w pkt 1 – 6 tego przepisu. Odnośnie zarządzania drogą należy wskazać na następujące regulacje prawne. Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi że, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Stosownie do pkt 4 ust. 2 art. 19 zarządcami dróg gminnych – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (art. 21 ust. 1). Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Stosownie do ust. 1a art. 21 ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Obowiązki zarządcy drogi zostały określone w art. 20 pkt 1 – 18 cyt. ustawy, przy czym obowiązek wymieniony w pkt 5 obejmuje realizację zadań w zakresie inżynierii ruchu. W świetle zapisów rozporządzenia określających działania zarządcy drogi w zakresie zarządzania ruchem ( § 4 ust.3 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit a i lit b, § 7 ust. 2 pkt 4, § 11) należy uznać, że realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu, o której mowa w art. 20 pkt 5 ustawy o drogach publicznych obejmuje działania organizacyjne i techniczne w zakresie sporządzania i przedstawiania do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu i wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej. Z przedstawionych unormowań wynika zatem, że o ile zarządzanie drogą jest przynależne zarządcy drogi, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent) to nie można przynależnych mu zadań określonych ustawą identyfikować z uprawnieniami gminy ( osoby prawnej) jako właściciela danej drogi publicznej. Zarządzanie drogą tak jak i zarządzanie ruchem należą do zadań organów administracji publicznej realizowanych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W ramach określonych prawem kompetencji organy te wykonują władztwo administracyjne i wówczas działają jako organy administracji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała 7 sędziów NSA z 9 października 2000r. OPK 14/00), wyrażono pogląd, że gmina wydając poprzez swoje organy decyzje, nie działa jako właściciel, lecz jeden z elementów państwa (jako część administracji publicznej). Wiąże się to z pojęciem kompetencji i osobowości prawnej. Na podstawie określonych kompetencji gmina (powiat, województwo) realizuje władztwo administracyjne i wtedy działa jako organ administracji publicznej. Jako osoba prawna jest władna wykonywać obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym jako strona. Gdy prawo powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencje decyzyjne w stosunku do podmiotów spoza systemu administracji publicznej to jednostka samorządu terytorialnego nie staje się stroną postępowania, także, gdy wydana decyzja wywołuje skutki cywilnoprawne dla tej jednostki jako właściciela. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114, która zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym ). Powyższy pogląd znajduje akceptację większości doktryny. Również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela. Zdaniem Sądu analogiczny pogląd można odnieść do sytuacji, w której zarządca drogi (ewentualnie zarząd drogi) realizuje kompetencje w zakresie inicjowania i opiniowania projektów organizacji ruchu podlegających zatwierdzeniu przez organ zarządzający ruchem powierzone temu organowi na mocy § 4 ust. 3 pkt 1 i § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Działania te mieszczą się w sferze działań administracji publicznej, nie mają natomiast związku ze sprawami własnościowymi tego podmiotu, który jest właścicielem drogi. Opierając się zatem na przedstawionych regulacjach prawnych oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarząd drogi wykonując obowiązki nałożone rozporządzeniem z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, w imieniu zarządcy drogi jako podmiotu publicznoprawnego (a więc obowiązki publicznoprawne), w istocie pozbawia Gminę interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej, w dochodzeniu spraw związanych z zarządzaniem ruchem na drogach. Trafnie organ wskazuje przy tym, że organizacja ruchu nie ingeruje w sferę stosunków majątkowych Gminy jako osoby prawnej. Czynności związane z zarządzaniem ruchem przynależne są bowiem zarządcy drogi jako podmiotu wykonującego obowiązki publicznoprawne nakazane ustawą. Wymaga także podkreślenia, iż przepisy procedury administracyjnej nie przewidują podstaw prawnych do skutecznego domagania się od organu nadzoru wykonania uprawnień do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji poprzez żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.