II SA/Ke 442/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr: [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania W. P., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia [...] o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w dniu 16 listopada 2006 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. wpłynął wniosek R. P. o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Decyzją z dnia 8 lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J., po uprzednim przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku, przyznał R.P. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego na okres 5 - lat. Na mocy tej decyzji zastrzeżono, że warunkiem wypłaty czwartej i piątej raty płatności będzie zrealizowanie przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności i złożenie w ciągu 7 dni od wyżej wymienionego terminu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Na mocy powyższej decyzji zrealizowano płatności w łącznej wysokości 14 472,50 zł (I ratę płatności w wysokości 4 788,75 zł zrealizowano w dniu 25 kwietnia 2007 r., II ratę w wysokości 4 491,87 zł zrealizowano w dniu 15 maja 2008 r., III ratę płatności w wysokości 5 191,88 zł zrealizowano w dniu 12 maja 2009 r.). Dnia 19 lutego 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. wpłynęły: oświadczenie zbywcy gospodarstwa rolnego, oświadczenie nabywcy gospodarstwa rolnego oraz Akt Notarialny Nr 695/08, na podstawie którego W. P. przejął gospodarstwo wraz ze zobowiązaniami po matce R. P.. W dniu 23 września 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. wpłynęło oświadczenie W. P. o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Do oświadczenia strona dołączyła dokumenty potwierdzające zakup maszyn rolniczych, zakup zwierząt gospodarskich oraz dokumenty potwierdzające sprzedaż produktów rolnych o łącznej wartości 20.345,56 zł. W. P. złożył również oświadczenie, że na dzień 23 września 2009 r. pozostawał nadal właścicielem gospodarstwa rolnego, prowadzonego zgodnie z podjętymi zobowiązaniami wynikającymi z programu. W dniu 25 lutego 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wstrzymania wypłaty 4 i 5 raty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, jednocześnie informując o treści art. 10 Kpa. Następnie w dniu 3 marca 2010 r. W. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w J. zmianę do oświadczenia, do której dołączył kopię decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, potwierdzając tym samym realizację przedsięwzięcia "Uzyskanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt". W dniu 15 kwietnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. uznając, że W. P. nie zrealizował w przypisanym terminie wszystkich przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, wydał wspomnianą na wstępie decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Rozpatrując odwołanie od tego rozstrzygnięcia organ II instancji przytaczając treść § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wyjaśnił, że wypłata dla W. P. trzeciej raty płatności nastąpiła w dniu 12 maja 2009 r., termin na zrealizowanie założonych przez stronę przedsięwzięć upływał w dniu 12 listopada 2009 r., a termin do złożenia w Biurze Powiatowym ARiMR w J. oświadczenia - w dniu 19 listopada 2009 r. W związku z tym organ zauważył, że wnioskodawca nie zrealizował w terminie wynikającym z § 8 ust. 1 pkt 1 wszystkich przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, tj. nie uzyskał w terminie do dnia 12 listopada 2009 r. decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt lub decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej. Organ zauważył następnie, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1., przy czym za niedotrzymanie warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia należy traktować również zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, ale po terminie - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Również wymienione przez skarżącego powody niezrealizowania przedsięwzięcia, tj. fakt otrzymania przez niego decyzji o przyznaniu płatności rolno środowiskowej dopiero w dniu 25 lutego 2010 r. mimo złożenia wniosku o jej wydanie w ustawowym terminie przypadającym pomiędzy 15 marca i 15 maja 2009 r., nie wskazują na zaistnienie okoliczności wymienionych przez prawodawcę w § 9 ust. 2, stąd nie mogą uzasadniać wstrzymania płatności realizowanych w roku 4 i 5. Organ II instancji zauważył też, że ewentualna zamiana przedsięwzięć do wypełnienia których producent zobowiązał się w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, była możliwa do czasu wydania decyzji o przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W związku z tym późniejsza modyfikacja rodzaju zadeklarowanych przedsięwzięć nie jest już skuteczna. Odnosząc się do argumentów strony przedstawionych w odwołaniu, organ II instancji zauważył, że decyzja o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych została wydana z zachowaniem przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262). Zgodnie z §21 ust. 2 tego rozporządzenia Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie od dnia 1 października roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek. Dlatego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. wydając w dniu 12 lutego 2010 r. decyzję Nr 0236-2010-002068 o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, dochował terminu przewidzianego w w/w rozporządzeniu. Uwzględniając takie wywody organ II instancji uznał, że W. P. nie zrealizował w terminie wszystkich przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w związku z czym należało wstrzymać płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił, że w dniu 23 września 2009 r., a więc w przypisanym terminie złożył wszystkie wymagane dokumenty potwierdzające realizację przedsięwzięć zgodnie ze złożonym wnioskiem i planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a 3 marca 2010 r. uzupełnił dokumenty o decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, które to przedsięwzięcie jest objęte 5 letnim zobowiązaniem, w związku z czym decyzja przyznająca płatność w pierwszym roku nie jest potwierdzeniem zrealizowania przedsięwzięcia, a tylko dokumentem upoważniającym do wypłaty I raty płatności. Realizacja czwartego zadeklarowanego przez skarżącego przedsięwzięcia została natomiast potwierdzona przez przeprowadzoną w lipcu 2009 r. kontrolę na miejscu. Skarżący zarzucił również, że nie został powiadomiony o żadnych brakach formalnych wniosku oraz nie został wezwany do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia dokumentów odnośnie zarówno wniosku dotyczącego wspierania gospodarstw niskotowarowych, jak i złożonego w tej sprawie oświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawioną w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowił przepis § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, przytaczanego dalej jako rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 286/04 poz. 2870 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przepis § 8 ust. 2 stanowi natomiast, że oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Odnosząc wskazane przepisy do okoliczności niniejszej sprawy należy podzielić ustalenie organu II instancji co do tego, że jedno z zadeklarowanych przez skarżącego przedsięwzięć nie zostało zrealizowane w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu rozwoju jego gospodarstwa niskotowarowego oraz, że takie ustalenie powoduje wstrzymanie wypłaty płatności w 4 i 5 roku. Niesporne w sprawie było, że W. P. przejął po swojej matce R. P. gospodarstwo rolne położone w Brzegach, gmina Sobków, wraz ze zobowiązaniami wynikłymi z decyzji z dnia 8 lutego 2007 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Skarżący nie kwestionował również, że jednym z przedsięwzięć zadeklarowanych przez jego matkę w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego było uzyskanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Rozbieżności w ocenie sprawy dotyczyły natomiast tego, czy przedsięwzięcie to zostało zrealizowane w terminie, a w razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie tego, czy ewentualne opóźnienie było usprawiedliwione. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że W. P. złożył w terminie wszystkie wymagane dokumenty potwierdzające realizację zadeklarowanych przedsięwzięć. Przepisy rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., które miało zastosowanie w sprawie, wskazują bowiem jednoznacznie, że tak nie było. Wspomniane rozporządzenie w § 8 ust. 3 określa szczegółowo, w jaki sposób producent rolny może udokumentować fakt realizacji zadeklarowanych przedsięwzięć, skąd należy wywieść, że w inny sposób faktu takiego nie można wykazać. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., do oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w tym między innymi decyzję administracyjną o przyznaniu pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt - w przypadku uzyskania takiej pomocy. Niewątpliwe w sprawie było, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, potwierdzająca realizację zadeklarowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Uzyskanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt", została wydana w dniu 12 lutego 2010 r., a więc 3 miesiące po upływie 6-miesięcznego terminu do zrealizowania takiego przedsięwzięcia, przewidzianego w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Decyzja ta została złożona w Biurze Powiatowym ARiMR w J. w dniu 3 marca 2010 r. Oznacza to, że wskazane przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane w terminie. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi, że realizacja wskazanego przedsięwzięcia nastąpiła w terminie i została potwierdzona kontrolą na miejscu przeprowadzoną w lipcu 2009 roku w gospodarstwie skarżącego, a decyzja z dnia 12 lutego 2010 r. nie potwierdzała zrealizowania przedsięwzięcia, a tylko była dokumentem upoważniającym do wypłaty pierwszej raty płatności. Przeciwko takiej wykładni przemawia bowiem jednoznaczna treść przytoczonego wyżej przepisu § 8 ust. 3 pkt 7 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. oraz istota omawianego przedsięwzięcia. Ponieważ zgodnie z § 5 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. przedmiotowe przedsięwzięcie polega na uzyskaniu pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, a ta pomoc jest przyznawana w oparciu o decyzję wydaną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przytaczanego dalej jako rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r. (Dz. U. Nr 33/09 poz. 262 ze zm.) i przysługuje od chwili jej wydania, to nie można przyjąć, aby realizacja tak określonego przedsięwzięcia następowała przed wydaniem decyzji przyznającej taką płatność, nawet, jeżeli jest to tylko pierwsza rata takiej płatności. Przepis § 5 pkt 5 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. nie uzależnia bowiem wymogu realizacji tego przedsięwzięcia od kwoty uzyskanej pomocy finansowej. Druga zasygnalizowana w sprawie wątpliwość dotycząca zbyt późnego wydania decyzji z dnia 12 lutego 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, również nie może zmienić oceny Sądu. W tym zakresie należy podzielić wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące terminów wydawania takich decyzji określonych w powołanym rozporządzeniu z dnia 26 lutego 2009 r. Otóż zgodnie z § 21 ust. 2 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 marca 2010 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie od dnia 1 października roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek. Wynika stąd, że Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J., wydając decyzję z dnia 12 lutego 2010 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, zachował termin określony w przytoczonym przepisie. Należy dodać, że skarżący miał możliwość terminowego wywiązania się z przyjętego zobowiązania dotyczącego realizacji omawianego przedsięwzięcia. Skoro bowiem już w dniu 19 lutego 2008 r. złożył oświadczenie nabywcy gospodarstwa rolnego, w którym potwierdził, że znane mu są zasady przyznawania płatności dla gospodarstw niskotowarowych (w ramach czego mieściła się również wiedza na temat wymogów, jakie należy spełnić, by zrealizować poszczególne, zadeklarowane przedsięwzięcia) oraz zobowiązał się do realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (L.p. 11 akt administracyjnych), to wywiązując się z tego zobowiązania mógł i powinien był złożyć wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej już w 2008 roku, co zapewniłoby mu uzyskanie stosownej decyzji, wydanej w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 174/04 poz.1809 ze zm.), z zachowaniem terminu 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu rozwoju gospodarstw wiejskich. Nie mógł również odnieść skutku zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że skarżący nie został powiadomiony o brakach formalnych wniosku oraz nie został wezwany do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia dokumentów odnośnie tego wniosku jak i złożonego oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Z żadnego bowiem przepisu nie wynika, aby organy administracji miały obowiązek ponaglania strony do zrealizowania przyjętych przez nią zobowiązań, dotyczących przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona oświadczyła, że zna zasady przyznawania takich płatności. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.