II SA/Ke 442/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 27 marca 2023 r. nr LII/527/2023 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Chmielniku uchwałą z dnia 27 marca 2023 r. nr LII/527/2023, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.", art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572), zwanej dalej "u.o.z.", przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. W § 5 Programu uchwalono, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt odbywać się będzie poprzez: 1. Gminę Chmielnik w formie promocji adopcji bezdomnych zwierząt m.in. poprzez umieszczanie zdjęć z opisem na stronie internetowej www.chmielnik.com Pomoc zwierzakom. 2. Schronisko w formie prowadzenia działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania. 3. Lekarza weterynarii, poprzez informowanie o możliwości adopcji dla osób, które zapewnią należytą opiekę bezdomnemu zwierzęciu. 4. Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt posiadającym zapisy o ochronie zwierząt w statucie organizacji, poprzez wspólne poszukiwanie właścicieli lub opiekunów oraz umieszczanie i promowanie bezdomnych zwierząt m.in. na ich stronie internetowej. Z kolei w § 11 uchwalono, że "finansowanie programu - zadań przewidzianych w Programie ponosi gmina Chmielnik Środki finansowe na realizację działań wynikających z Programu w kwocie 70000,00 zł, zabezpieczone są w budżecie gminy Chmielnik, w tym 5 000,00 zł, pochodzi z darowizny Fundacji Z. w ramach Akcja Kastracja. Środki określone w §11 ust. 1 będą wydatkowane z przeznaczeniem na: 34 440,00 zł , na "Wyłapywanie, przejęcie i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu miasta i gminy Chmielnik w 2023 r." 19 500,00 zł , na "Świadczenie usług lekarsko- weterynaryjnych dla bezdomnych zwierząt z terenu miasta i gminy Chmielnik w 2023 r." 500, 00 zł, na zakup karmy dla kotów wolno żyjących 10 000,00 zł, na dofinansowanie 100% kosztów zabiegów kastracji zwierząt należących do mieszkańców gminy Chmielnik, zgodnie z zapisami Porozumienia Akcja Kastracja zawartego przez gminę Chmielnik z Fundacją Z. (w tym 5 000,00 zł. pochodzi ze środków przekazanych przez Fundację Z.)". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zakwestionował powyższą uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: 1. art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w uchwale konkretnego lekarza, który ma w zakresie zadań przeprowadzenie zabiegów obligatoryjnej sterylizacji i kastracji oraz kosztów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. 2. art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak ujęcia w uchwale kosztów finansowania zapewnienia miejsca/opieki dla zwierząt gospodarskich i kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dla realizacji w całości ustawowego obowiązku i konkretyzacji zapisów uchwały, koniecznym jest wskazanie szczegółowo danych lekarza, któremu powierzono obowiązki określone w danym akcie prawa miejscowego. Pozwoli to na uznanie, że realizacja ustawowego obowiązku nie jest pozorna. Jednak w treści zaskarżonej uchwały zabrakło wskazań co do lekarza, mającego za zadanie przeprowadzenie zabiegów obligatoryjnej sterylizacji i kastracji oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Jeśli chodzi o drugi z zarzutów podniesionych w skardze to Prokurator wskazał, że w § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano kwotę środków finansowych, jakie zabezpieczono na realizację zadań programu w budżecie Gminy, podając szczegółowe kwoty przeznaczone na pokrycie konkretnych wydatków, jednak środki te nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. Strona skarżąca podkreśliła, że gmina powinna w treści uchwały rozdysponować środki na wszystkie cele jakie określiła w programie i jakie wynikają z przepisów ustawowych, tak by praktyczna realizacja programu była możliwa. Wszelkie od tego odstępstwa przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że uchwałą z dnia 19 czerwca 2023 r. nr LVI/548/2023 Rada dokonała zmian w zaskarżonej uchwale, które odpowiadają na zarzuty Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy, fakultatywne określone zostały w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Za zasadny należało uznać drugi z zarzutów skargi, odnoszący się do naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Brak regulacji w zakresie wskazania konkretnych kwot na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne jego cele. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r., IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r., IV SA/Po 63/22 i WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r., II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma skarżący, że § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii finansowania programu, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawca lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie. W regulacji tej nie wyodrębniono bowiem środków przeznaczonych na miejsca opieki dla zwierząt gospodarskich i kosztów poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a tym samym niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc (wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20). Zasadny również okazał się zarzut skargi dotyczący braku wskazania w treści § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, konkretnego lekarza, który ma za zadanie przeprowadzanie zabiegów obligatoryjnej sterylizacji i kastracji. Jak to bowiem trafnie przytoczono w uzasadnieniu skargi za wyrokiem WSA w Kielcach z 29 listopada 2022 r., II SA/Ke 545/22 i przytoczonym w nim bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjny dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określenie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a w konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (zob. wyrok WSA w Kielcach z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 311/22, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i tam: wyroki WSA w Bydgoszczy z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19, z 9 listopada 2021r., sygn. II SA/Bd 984/21, WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19, wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. Lex nr 2449556, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663). W ocenie Sądu niezasadny natomiast był w części pierwszy z zarzutów podniesionych w skardze, co jednak nie zmienia faktu, że – z uwagi na powyższe – zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. program ma obejmować m.in. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Realizacja tego zadania odbywa się w drodze działań niewładczych i - jak się przyjmuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2021 r., II SA/Gl 987/21) - w ramach omawianej regulacji trudno wymienić wszystkie formy, przy wykorzystaniu których takie działania będą podejmowane. W tym przypadku zgodnie z § 5 ust. 3 załącznika do uchwały lekarz weterynarii jest jednym z podmiotów, które mają zajmować się poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, poprzez informowanie o możliwości adopcji osób, które zapewnią należytą opiekę bezdomnemu zwierzęciu. Ponadto lekarz taki został konkretnie wskazany w § 4 ust. 1 w ramach zadania polegającego na ograniczeniu populacji bezdomnych psów i kotów, w § 6 w ramach zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i w § 8 w ramach zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów. Podnoszona przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność uchwalenia, w odpowiedzi na zarzuty skargi, zmian do zaskarżonej uchwały, pozostaje bez znaczenia prawnego dla sądowej kontroli tej uchwały. Od momentu bowiem, gdy uchwała ta weszła w życie, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała ona w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (opubl. OTK z 1994 r. z. 2 poz. 44) stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Z tych przyczyn częściowa zmiana zaskarżonej uchwały, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.