II SA/Ke 442/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. R. na pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 lipca 2025 r., znak: IR.I.7843.21.2025 w przedmiocie udzielenia wyjaśnień postanawia: odrzucić skargę. W rozpoznawanej sprawie J. R. wniósł do tut. Sądu skargę na pismo Wojewody Świętokrzyskiego z 8 lipca 2025 r., znak: IR.I.7843.21.2025, w którym organ ten, po zapoznaniu się z "Odwołaniem od rozstrzygnięcia polegającego na milczącej zgodzie na inwestycję dotyczącą Q. sp. z o.o. (...)", wyjaśnił, że zgłoszenie stanowi substytut pozwolenia na budowę i w sytuacji gdy Starosta Włoszczowski nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia ww. inwestora z 12 maja 2025 r., to nie ma decyzji, która po wniesieniu odwołania, podlegałaby ocenie Wojewody. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 107 § 1 i art. 134 k.p.a. Jego zdaniem zaskarżony akt Wojewody stanowi w istocie odmowę rozstrzygnięcia odwołania, wydaną bez zachowania właściwej formy procesowej, tj. postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie ww. rozstrzygnięcia, rozpoznanie prawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że organ miał obowiązek zbadania pisma zatytułowanego "odwołanie" również pod kątem, czy jest to wniosek o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, czy też wniosek o wznowienie postępowania, czy może zawiadomienie o podejrzeniu zamiaru wykonywania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodność z prawem robót budowlanych realizowanych w oparciu o zgłoszenie, od którego nie wniesiono sprzeciwu może być weryfikowana jedynie w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a Ppsa), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Z powyższych przepisów wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawodawcę. W ocenie Sądu, w tak wyznaczonym zakresie właściwości sądów administracyjnych nie mieści się skarga na pismo z 8 lipca 2025 r., w którym Wojewoda, w odpowiedzi na "odwołanie od rozstrzygnięcia polegającego na milczącej zgodzie na inwestycję dotyczącą zgłoszenia Q. sp. z o.o. na ‘Rozbiórkę odcinków trzech istniejących linii napowietrznych (...), budowa jednego odcinka linii napowietrznej (...) i trzech odcinków linii kablowych (...)’", udzielił skarżącemu informacji, że 12 maja 2025 r. do Starosty Włoszczowskiego wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania ww. robót budowlanych i organ ten nie wniósł sprzeciwu w terminie określonym w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda wyjaśnił, że zgłoszenie stanowi rodzaj substytutu pozwolenia na budowę i nie mają do niego zastosowania wszystkie procedury administracyjne obowiązujące w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kończącego się decyzją. Pismo zawiera wyjaśnienie, po przywołaniu stosownych przepisów Prawa budowlanego, że załatwienie sprawy administracyjnej zainicjowanej zgłoszeniem następuje albo w drodze milczenia organu, albo w drodze sprzeciwu wyrażonego w formie decyzji. W niniejszej sprawie nie ma decyzji, która po złożeniu odwołania podlegałaby ocenie Wojewody. Dalej organ wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego i k.p.a. nie uprawniają organu administracji architektoniczno-budowlanej do wzruszenia skuteczności zgłoszenia. Postępowanie zakończone milczącą zgodą nie może być ani wznowione, ani stwierdzona jego nieważność. Natomiast jeśli w postępowaniu toczącym się w trybie art. 30 Prawa budowlanego doszło do naruszenia przepisów, niektóre z tych naruszeń mogą zostać usunięte przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 prawa budowlanego. Na zaniechanie organu, który nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W świetle przywołanych przepisów p.p.s.a. pismo takiej treści nie jest objęte zakresem właściwości sądów administracyjnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2), nie stanowi też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywiste jest również, że nie jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. Pismo to nie mieści się też w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W istocie zaskarżone pismo zawiera jedynie pisemną informację o stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do kwestii poruszonych w "odwołaniu" skarżącego, miało więc charakter wyjaśnień udzielonych skarżącemu w ramach wymiany korespondencji. W szczególności pisma tego nie można uznać za postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., który w zdaniu pierwszym stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że do minimum elementów konstytutywnych postanowienia, jako indywidualnego aktu administracyjnego, należą: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2013 r., sygn. II GSK 2452/11; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 124). Dokonując w tym kontekście oceny pisma Wojewody z 8 lipca 2025 r. stwierdzić należy, że pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania. W żadnym miejscu organ nie zawarł takiego stwierdzenia. Wskazanie przez organ, że w niniejszej sprawie nie ma decyzji, która – po złożeniu odwołania – podlegałaby ocenie Wojewody, ma wprawdzie skutek podobny do stwierdzenia, że odwołanie jest niedopuszczalne, tym niemniej brak jest jakichkolwiek rozważań związanych z dopuszczalnością samego odwołania w kontekście regulacji k.p.a. Samo udzielenie wyjaśnień nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (por. postanowienie NSA z 27 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 808/17). W świetle powyższego, skarga na pismo informujące Wojewody z 8 lipca 2025 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jeśli natomiast skarżący uważa, że w niniejszej sprawie powinno zostać wydane postanowienie w trybie art. 134 k.p.a., to nic nie stoi na przeszkodzie, aby wystąpił do tut. Sądu ze skargą na bezczynność Wojewody. Podobnie, jeśli uważa, że organ powinien potraktować jego "odwołanie" jako wniosek o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego.