II SA/Ke 443/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Jacek Kuza,, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A.B. i M. B. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. oddala skargi; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokat T. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT oraz 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 443/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania Gminy od decyzji Starosty z dnia [...] orzekającej o wprowadzeniu z urzędu zmian podmiotowych i przedmiotowych w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu S. gmina P. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerami działek 154, 156, 1140, 1185 uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że A. B. wystąpił z wnioskiem do Starosty o sprawdzenie i uregulowanie z urzędu powierzchni działki nr 1185 położonej w obrębie S. gm. P., ponieważ jego zdaniem w rejestrze ewidencji gruntów oraz KW nr [...] prowadzonej przez SR w B.-Z. błędnie została określona powierzchnia tej działki na 2.40 ha., natomiast zgodnie ze stanem faktycznym użytkowania na gruncie powierzchnia ta wynosi 2.00 ha. Różnica ta wynika z wyodrębnienia z działki nr 1185 działki nr 154, która stanowi własność Skarbu Państwa - w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa A. Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gm. P. w odniesieniu do działek oznaczonych nr nr 154, 156, 1140, 1185. Dla uściślenia powierzchni działki nr 1185 zlecił wykonanie pomiaru i opracowanie mapy sytuacyjno-własnościowej specjalistycznej jednostce. Operat pomiarowy został przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego za nr [...] w dniu [...]. Po przeanalizowaniu dokumentacji w postaci map ewidencyjnych z 1957r.,1966r, z 1973r. oraz aktualnej mapy ewidencyjnej, zapisu w rejestrach gruntów w poszczególnych latach, dokumentacji uwłaszczeniowej działki nr 1185, protokołu badania ksiąg wieczystych w/w nieruchomości, zbioru dokumentów Rep.[...] oraz operatu pomiarowego sporządzonego dla potrzeb tego postępowania Starosta decyzją z dnia [...] orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmian w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu S. Gm. P. w następujący sposób: - w jednostce rejestrowej G.313 (współwłasność R. B. syna S. i A. udział 2/8, A. i M. B. udział 6/8 części na podstawie [...]): skreślić powierzchnię działki nr 1185 wynoszącą 2.40 ha i wpisać nową powierzchnię wynoszącą 2.0193 ha, dopisać działkę nr 1213 o pow. 0,4170 ha, wpisać jako podstawę prawną do działki 1213 – KW [...]; - w jednostce rejestrowej G. 324 (właściciel Skarb Państwa, użytkownik wieczysty –Przedsiębiorstwo A na podstawie KW [...]): skreślić powierzchnię działki nr 154 wynoszącą 0,3500 ha i wpisać nową powierzchnię wynoszącą 0,3547 ha, - w jednostce rejestrowej G.122 (właściciel Gmina na podstawie księgi wieczystej nr [...]): skreślić powierzchnię działki nr 156 wynoszącą 1.1800 ha i wpisać nową powierzchnię wynoszącą 1.862 ha, -w jednostce rejestrowej G.280 (władający Urząd Gminy) skreślić powierzchnię działki nr 1140 wynoszącą 0.0300 ha i wpisać nową powierzchnię wynoszącą 0.0463 ha (w tym dr – 0.0463 ha), -w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu S. Gm. P. wkreślić granice działek nr nr 154, 156, 1140, 1185, 1213 zgodnie z ich przebiegiem wykazanym na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za nr ewidencyjnym [...]. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Gmina podniosła, że w operacie z 2006r. będącego podstawą decyzji I instancyjnej są nieprawidłowości. Część spornej działki nr 156 położonej w obrębie S. nie jest objęta KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości państwa B., ponieważ nie zostali oni uwłaszczeni na tę nieruchomość, co wynika z aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] i analizy pierworysu wsi S. z lat 1972 i 1990 oraz z analizy granic działek. Nowo utworzona działka nr 1213 o pow. 0,4170 ha nie stanowi własności państwa B., gdyż obszarowo działka ta jest objęta nieruchomością nr 156 z KW nr[...], gdzie jako właściciel wskazana jest Gmina, natomiast powierzchnia działki 156 stanowi wtórną kwestię. Ponadto księga wieczysta Gminy została założona w 1991r., natomiast państwa B. w1993r. Rozpatrując to odwołanie organ II instancji ustalił, że w rejestrze ewidencji gruntów z założenia ewidencji gruntów z 1965r. B. F. s.J. wykazany jest jako posiadacz nieruchomości oznaczonej nr działki 22 o pow. 1,92 ha (w aktualnej ewidencji gruntów działka nr 1185) i działki nr 23 o pow. 0,43 ha (aktualnie odpowiada części działki nr 156, wydzielonej w trakcie aktualnego pomiaru i oznaczonej nr działki 1213 o pow. 0.4170 ha). W rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym z 1973r. sporządzonym na podstawie wyników pomiarów aktualizacyjnych z 1972r., wpisani są jako władający nieruchomością składającą się z działek nr 97 o pow.0.24 ha, 1185 o pow. 2.34ha, 936 o pow. 0,71ha, 937 o pow. 0,96ha, i 1138 o pow.0.44 ha- łączna pow. gospodarstwa 4,69 ha A. i S. B. Na mapie ewidencyjnej sporządzonej w 1972r. od strony wschodniej granica działki nr 1185 została zamknięta po rowie, natomiast część działki za rowem, która w ewidencji gruntów z 1965r. posiadała nr 23 o pow. 0,43 ha została włączona do działki nr 156. W dniu [...] został wydany S. i A. B. akt własności ziemi na gospodarstwo rolne we wsi S. powiat B. – Z. o pow. 4,69 ha, składające się z działek: nr 97, 1185, 936, 937, 1138. W 1993r. dla działki nr 1185 założono księgę wieczystą KW [...], której w dziale II jako właściciele zostali wykazani w następujących częściach: R. B. 1/8, A. B. 1/8, A. i M. małż. B. 6/8. Wpisu dokonano na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...], aktu notarialnego z dnia [...] nr [...] oraz postanowienia sądu z dnia 30.08.1993r. Z wyrysu z mapy z dnia 18.01.1993r. stanowiącej jeden z dokumentów księgi wieczystej wynika, że granice działki nr 1185 nie obejmują spornego obszaru za rowem (oznaczonego aktualnym opracowaniem nr 1213 o pow. 0,4170 ha, ale powierzchniowo ten obszar jest przypisany działce nr 1185. Natomiast, w 1991r założono dla działki nr 156 o pow. 1,18 ha księgę wieczystą KW nr [...], gdzie jako właściciel została wykazana Gmina na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] nr [...], wyrysu z mapy ewidencyjnej nr 182/91 z dnia [...]. Z wyrysu tego wynika, że część sporna nieruchomości po wschodniej stronie rowu (w aktualnym opracowaniu oznaczona nr 1213) znajduje się w granicach działki 156, z tym że powierzchnia działki nr 156, która wynosi 1,1800 ha, nie zawiera spornego obszaru. Natomiast na części spornej działki nr 156 gmina w 2000r. wybudowała oczyszczalnię ścieków. Odnośnie działki nr 154 to decyzją z dnia [...] nr [...] została ona przekazana na rzecz Przedsiębiorstwa A. jako działka nr 21 o pow.2,3400ha. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z powyższych ustaleń część działki nr 156 wydzielona w trakcie aktualnego pomiaru jako działka nr 1213 o pow.0,4170ha jest przedmiotem sporu o własność pomiędzy M. i A. małż. B. a Gminą. Cytując treść przepisu par.12 i 44 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ odwoławczy wskazał, ze starosta jako organ I instancji w sprawach ewidencji gruntów i budynków rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty prawne. Starosta wydając decyzję z dnia [...] rozstrzygnął spór o własność, a tym samym rażąco naruszył prawo, ponieważ spory o własność rozstrzygają sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. W niniejszym postępowaniu brak było w ogóle podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego czyli od początku nie istniał przedmiot postępowania co skutkuje uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i M. małż. B. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji. Zarzucili, że błędnie w niej przyjęto, iż organ I instancji rozstrzygnął spór o własność, gdy w rzeczywistości zgodnie z par.12 ust.1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków uporządkował błędne zapisy ewidencyjne nawiązując głównie do zapisów ksiąg wieczystych. Skarżący podnieśli, że istniały zasadnicze różnice w zakresie granic przedmiotowej działki pomiędzy ewidencją gruntów z 1965r. a mapą ewidencyjną z 1972r., na której granica działki od strony wschodniej została wykreślona po rowie. Tymczasem z ewidencji gruntów z 1965r. za rowem znajdowała się jeszcze działka nr 23 o pow.0,43 ha stanowiąca własność F. B., która nie była nigdy przedmiotem jakiegokolwiek obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią przepisu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Do zadań starosty należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, co wynika wprost z przepisu art. 22 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne/ Dz.U. z 2005r. nr 240 poz.2027 ze zm/ oraz z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków polega m.in. na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z powyższego wynika, że na staroście ciąży obowiązek rejestrowania stanów podmiotowych i przedmiotowych zmieniających się w czasie w oparciu o kolejno powstające dokumenty prawne; tak więc ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych, ale je rejestruje. Rejestr gruntów jest jedynie odzwierciedleniem aktualnych stanów prawnych. Treść wpisów w rejestrze ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, ponieważ nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały na podstawie dostępnych organowi dokumentów i materiałów źródłowych. Decyzją z dnia [...] Starosta wprowadzając z urzędu zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu S. gm. P., jak trafnie to zauważył organ odwoławczy, rozstrzygnął spór o własność nieruchomości dotyczący części działki nr 156 oznaczonej na mapie sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania nr 1213 o pow.0,4170 ha. istniejący pomiędzy Gminą, a A. i M. małż. B. Organ I instancji zmienił powierzchnię działek nr nr 1185, 154, 156 i 1140 w oparciu o operat pomiarowy nr [...] oraz dopisał nowoutworzoną działkę 1213 o pow. 0,4170 ha do jednostki rejestrowej G.313 i jako jej właścicieli wykazał R. B. oraz A. i M. małż. B.; natomiast w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów wykreślił na mapie ewidencji gruntów obrębu S. gm. P. nowe granice działek nr nr 154, 156, 1140, 1185, 1213 zgodnie z ich przebiegiem wykazanym w w.w operacie pomiarowym nr[...]. Jak wynika z uzasadnienia organu I instancji podstawą do dokonania powyższych zmian podmiotowych i przedmiotowych w ewidencji gruntów była analiza akt sprawy i mapa sytuacyjna z pomiaru aktualizującego do celów ewidencji gruntów, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za nr [...]. W ocenie Sądu organ I instancji nie miał podstaw do dokonania powyższych wpisów na podstawie zebranego materiału dowodowego sprawy. Z ustaleń w sprawie wynikało, że zarówno Gmina jak i małż B. uważają się za właścicieli części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr. 156, a stanowiącej własność, co wynika z księgi wieczystej, Gminy. Położenie i obszar spornego gruntu w formie zaewidencjonowanej mapy sytuacyjnej na zlecenie organu I instancji wykonała specjalistyczna jednostka - Usługi geodezyjne, która przyjęła, że sporny obszar wynosi 0,4170ha. i oznaczyła go nr działki 1213. W ocenie Sądu dokument ten jednak nie mógł być podstawą dokonania przedmiotowych zmian w ewidencji gruntów. Zgodnie z treścią § 46 ust.2 pkt. 2 cyt. wyżej rozporządzenia z urzędu wprowadza się zmiany w ewidencji gruntów wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Zgodnie natomiast z treścią § 12 w/w rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy. Wszelkie zmiany podmiotowe i przedmiotowe w ewidencji gruntów mogą być więc dokonywane jedynie w oparciu o materiały źródłowe posiadające moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Z akt sprawy wynika, że gmina jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr 156, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z księgi tej wynika, czego strony nie kwestionowały, że sporny obszar znajduje się w granicach działki nr 156, ale powierzchnia tej działki określona na 1,1800 ha spornego obszaru nie zawiera. Z kolei jak wynika księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr 1185 o pow. 2,40ha nr KW [...], granice działki nr 1185 nie obejmują spornego obszaru za rowem, oznaczonego w aktualnym opracowaniu nr 1213 o pow.0,4170 ha, natomiast powierzchniowo ten obszar jest do działki nr 1185 przypisany. Powyższych rozbieżności wynikających z zapisów księgi wieczystej nie można było "naprawiać" poprzez opracowanie mapy geodezyjnej z pomiaru aktualizacyjnego. Aby zaktualizowane opracowanie geodezyjne mogło być podstawą dokonania zmiany w ewidencji gruntów powinno ono być oparte na dokumentach źródłowych o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie § 12 rozporządzenia, które właśnie są podstawą zmian danych ewidencyjnych. Przy czym jeżeli po dacie dokonania wpisu nie nastąpiły żadne zmiany w dokumentach źródłowych uzasadniających zmianę wpisu, to nie ma podstawy do jego dokonania. W niniejszej sprawie poprzez proste przeniesienie z jednej jednostki rejestrowej do drugiej, w której wpisany jest inny podmiot, mimo braku zmian w dokumentach źródłowych, nastąpiły zmiany w sferze prawa własności. Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że organ I instancji rozstrzygnął spór o własność, co nie mogło nastąpić w drodze wprowadzania zmian w ewidencji gruntów. Nie można jednak zgodzić się z poglądem organu wyższej instancji, że w takiej sytuacji organ I instancji rażąco naruszył prawo, ponieważ od początku postępowania brak w ogóle było podstaw do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, że organ I instancji – starosta właściwy w sprawach ewidencji gruntów i budynków wadliwie ocenił materiał dowodowy uznając, że zachodzą przesłanki do wprowadzenia zmian w ewidencji, czym naruszył przepis art.80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponieważ takich podstaw jak wyżej wskazano w sprawie nie było, organ I instancji powinien z tego powodu odmówić wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, a w sytuacji gdy prowadził postępowanie z urzędu, jak w tej sprawie, wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Ostatecznie takim zgodnym z prawem orzeczeniem organu odwoławczego zakończone zostało postępowanie w niniejszej sprawie, dlatego uchybienie polegające na wyrażeniu w/w błędnego poglądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2002r. nr 153, poz.153 ze zm.) oddalił skargę. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej oparte zostało na podstawie art. 250 tej samej ustawy w zw. z § 20 i 18 ust. 1 pkt 1 c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).