II SA/Ke 443/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 lutego 2021 r. znak: [...] 2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 24 listopada 2020 r. znak: [...] orzekającą o przyznaniu J. Ś. świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium powołało treść art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), zwanej dalej "u.p.s." i wskazało, że wobec wniosku skarżącej z dnia 19 listopada 2020 r. o wsparcie finansowe, organ pierwszej instancji w dniu 23 listopada 2020 r. przeprowadził z jej udziałem wywiad środowiskowy. Podczas wywiadu ustalono, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z niepełnosprawnym synem - D. Ś. i nie pracuje zawodowo. Od miesiąca października 2020 r. na wniosek skarżącej KRUS wstrzymał pobieraną przez nią rentę. Źródłem utrzymania rodziny są świadczenia rodzinne, zasiłek pielęgnacyjny oraz alimenty. Organ ustalił, że dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosi łącznie [...] zł, a na osobę [...] zł. Kolegium wyjaśniło, że z dniem 1 stycznia 2019 r. weszła w życie uchwała nr [...] Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, która wprowadziła m.in. zasadę, że ze środków przekazywanych w ramach ww. programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ww. ustawie oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 %, o którym mowa w art. 8 u.p.s. Nadto, Rada Gminy G. podjęła w dniu 28 grudnia 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego oraz określenia zasad zwrotu wydatków za udzielenie pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych udzielonego w ramach rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023. Jak podkreśliło Kolegium pomoc w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" przyznawana jest na zasadach określonych w art. 39 u.p.s., tj. na zasadach przyznawania zasiłku celowego i ma charakter uznaniowy. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej w przedmiocie wysokości przyznanej pomocy Kolegium wskazało, że jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w piśmie z dnia 11 lutego 2021 r., zasady przyznawania pomocy finansowej na żywność w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" są ujednolicone - pomoc ta przyznawana jest w zależności od ilości osób w rodzinie w takich samych wysokościach. W gospodarstwach jednoosobowych ww. pomoc udzielana jest w wysokości [...] zł na miesiąc, w gospodarstwach dwuosobowych - od [...] zł do [...] zł na miesiąc, a w rodzinach powyżej 3 osób i więcej kształtuje się w granicach od [...] zł do [...] zł na miesiąc. Kolegium podniosło zatem, że skarżąca otrzymała świadczenie w maksymalnej kwocie jaką organ przyznaje dla gospodarstw dwuosobowych, wobec czego nie sposób zarzucić mu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Nadto Kolegium wyjaśniło, że kwoty udzielanej pomocy wynikają z tego, że osób oczekujących na pomoc jest wiele, zaś gmina dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi na ten cel. Dodało, że rodzina skarżącej objęta jest pomocą od 2012 r. i otrzymuje ją w miarę możliwości finansowych organu. Ze względu na przekroczone kryterium dochodowe od stycznia 2020 r. do października 2020 r. skarżąca korzystała z pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Od listopada 2020 r. do grudnia 2020 r. z uwagi na wstrzymaną wypłatę świadczenia rentowego przyznano skarżącej zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu". Nadto, mimo przekroczenia kryterium dochodowego w miesiącu wrześniu i październiku syn skarżącej został objęty pomocą w zakresie zakupu obiadów w szkole. Rodzina korzysta także z pomocy w formie paczek żywnościowych. Kolegium wskazało, że środki finansowe znajdujące się w dyspozycji organu są bardzo ograniczone w stosunku do liczby osób ubiegających się o przyznanie pomocy społecznej, podnosząc, że w miesiącu listopadzie 2020 r. wypłacono zasiłki celowe na zakup żywności w ramach wskazanego programu dla 70 rodzin na kwotę [...]zł. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że w październiku 2020 r. otrzymała zapomogę pieniężną w kwocie po [...] zł na osobę (łącznie [...] zł) i prosi o przyznanie pomocy w wyższej kwocie w miesiącu październiku, Kolegium wyjaśniło, że od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 21 października 2020 r. znak: [...] przyznającej zasiłek celowy specjalny w kwocie [...]zł jednorazowo w miesiącu październiku 2020 r. strona nie wnosiła odwołania. Natomiast mając na uwadze, że w odwołaniu od obecnie kwestionowanej decyzji skarżąca wniosła jednocześnie o pomoc w uzyskaniu zapomogi pieniężnej na leki, ubranie i dokonanie opłat, Kolegium poinformowało, iż odrębnym pismem z dnia 19 lutego 2021 r. wniosek skarżącej o przyznanie pomocy społecznej w ww. zakresie, przekazało zgodnie z właściwością do organu pierwszej instancji. Z kolei odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że KRUS na jej wniosek wstrzymał wypłatę pobieranej przez nią renty, a mimo to świadczenie pielęgnacyjne nie jest jej wypłacane, Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji odmówił stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem w okresie od 1 września 2020 r. do 30 września 2020 r., przyznając to świadczenie od momentu wstrzymania wypłaty renty, tj. od 1 października 2020 r. do 31 lipca 2022 r. J. Ś. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, że w miesiącu listopadzie 2020 r. wniosła odwołanie do Kolegium, w którym zakwestionowała decyzję, cyt. "dotyczącą miesiąca października 2020 r.", jak również zaskarżyła decyzję w części dotyczącej przyznania kwoty [...]zł na osobę w miesiącu listopadzie 2020 r. Skarżąca wskazała, że zasiłek celowy w październiku 2020 r. opiewał na kwotę [...]zł na osobę, podczas gdy zwróciła się do organu o wsparcie finansowe podając, że syn przebywa na leczeniu w szpitalu i kwota [...]zł jest za niska, aby pokryć koszty leczenia. Wyjaśniła, że w celu zapewnienia synowi opieki musiała wynająć mieszkanie w Busku-Zdroju oraz dożywiać syna w szpitalu. W dalszej części skargi jej autorka wskazała, że poniosła stratę finansową w związku z odmową przyznania świadczenia rodzinnego na syna i pozostała bez wsparcia finansowego ze strony organu. Wniosła o wyrównanie świadczenia rodzinnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (teks jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W świetle powołanych przepisów sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych, aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o przyznaniu skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie [...]zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Podstawę prawną rozstrzygnięć podjętych w sprawie stanowił art. 39 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Stosownie zaś do art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wskazać należy, że pomoc udzielona w związku realizacją na terenie gminy programu "Posiłek w szkole i w domu" wprowadzonego Uchwałą Nr [...] Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustalenia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M.P. z 2018 r. poz. 1007) przyznawana jest na zasadach dotyczących zasiłku celowego, określonych w powołanym art. 39 ust. 1 u.p.s. W celu wykonania tego programu uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia 28 grudnia 2018 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego oraz określenia zasad zwrotu wydatków za udzielenie pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oraz świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych udzielonego w ramach rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023, podwyższono kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. do 150 % dla osób korzystających z tej pomocy. Podkreślić trzeba, że na zasadzie art. 39 ust. 1 u.p.s. wydanie decyzji w przedmiocie omawianego świadczenia pieniężnego oparte jest na uznaniu administracyjnym. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK [...], dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ może zatem, lecz nie musi uwzględnić wniosku strony. Wskazany przepis prawa materialnego wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, przyznając mu jednocześnie możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Uznanie to nie oznacza oczywiście całkowitej dowolności. Do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 7 k.p.a., który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA [...], LEX 79608). Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem - czy prowadząc postępowanie organ rozpoznający sprawę nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu tego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym posiada uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W sprawie niniejszej ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach sprawy. Organy przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, wypełniając obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a., a decyzja zawiera uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, w tym dotyczących spełnienia przez stronę kryterium dochodowego warunkującego udzielenie wnioskowanej pomocy, skarżąca nie kwestionuje. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się natomiast do zasadności przyznania – w okolicznościach kontrolowanej sprawy - zasiłku celowego w wysokości, która tylko częściowo pokrywa potrzeby skarżącej. Rozpoznając niniejszą sprawę należało mieć na uwadze w szczególności podstawowe cele, jakie spełniać powinna instytucja pomocy społecznej. Z treści art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 3 ust. 1 u.p.s., w którym wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podkreślić również trzeba, że z art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy organy obu instancji przekonująco wyjaśniły, że kwota [...]zł miesięcznie przyznanego skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności odpowiada ujednoliconym kryteriom przyznawania tej pomocy, jak i możliwościom organu, który jej udziela. Pomoc w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu" przyznawana jest bowiem w zależności od ilości osób w rodzinie, tj. [...] zł miesięcznie dla rodzinach jednoosobowych; od [...] zł do [...] zł miesięcznie dla rodzin dwuosobowych oraz od [...] zł do [...] zł miesięcznie dla rodzinach powyżej 3 osób. W tym stanie rzeczy, uwzględniając fakt, że skarżąca wraz z synem prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, organ udzielający pomocy społecznej przyznał jej świadczenie w maksymalnej kwocie jaką otrzymują rodziny dwuosobowe. Zatem już z tego względu nieuzasadniony jest zarzut dotyczący wysokości przyznanego zasiłku. Skarżąca kwestionując otrzymaną pomoc, podnosi, że przyznana kwota jest zbyt niska i nie wystarczy na zaspokojenie zgłaszanych potrzeb. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że rolą świadczeń z pomocy społecznej nie jest pełne sfinansowanie wszystkich zgłaszanych potrzeb w wysokości żądanej przez wnioskodawcę. Sąd orzekający w składzie niniejszym podziela pogląd, w myśl którego organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2016 r., I OSK [...]; z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK [...], dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej, organy nie naruszyły przepisów postępowania, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy (w tym dochód skarżącej) i uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, podnosząc dwie okoliczności. Pierwsza, to ograniczona ilość środków, którymi dysponuje organ, ze wskazaniem, że w listopadzie 2020 r. na zakup żywności organ wypłacił zasiłki celowe dla 70 rodzin na łączną kwotę [...]zł. Druga dotyczy tego, że bieżące potrzeby rodziny skarżącej zaspokajane są ze środków pomocy społecznej od 2012 r. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych Karty świadczeń rodzinnych wynika, że w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. skarżąca w każdym miesiącu otrzymała zasiłek celowy, a udzielona jej pomoc, wraz z przyznanym świadczeniem na zakup posiłku lub żywności, w 2020 r. stanowi łącznie kwotę [...]zł. Niezależnie od powyższego, syn skarżącej (pomimo przekroczenia kryterium dochodowego rodziny) we wrześniu i październiku 2020 r. objęty został pomocą poprzez zakup obiadów w szkole, a skarżącej udzielana była pomoc w formie paczek żywnościowych. Wobec powyższego nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że pozostaje ona bez wsparcia finansowego ze strony organu. Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego wysokości przyznanego specjalnego zasiłku celowego w miesiącu październiku 2020 r., wskazać trzeba, że kwestia ta pozostaje poza przedmiotem rozpatrywanej sprawy. W kontekście wniosków skargi dotyczących, cyt.: "wyrównania świadczenia rodzinnego", wyjaśnić należy, że żądanie merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Sąd jest nieuzasadnione. Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego - zasadniczo - kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Reasumując, zdaniem Sądu, przyznana pomoc - pomimo, że nie spełnia oczekiwań skarżącej - została udzielona w zakresie adekwatnym do wysokości środków finansowych posiadanych na ten cel przez organ pomocy społecznej. Organy obu instancji wydając kwestionowane rozstrzygnięcia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Sąd nie znalazł zatem podstaw do ich uchylenia. Mając zatem na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.