II SA/Ke 446/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009r. sprawy ze skargi J.Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. W. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 446/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J.Ł., utrzymał w mocy zaskarżoną przez niego decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], umarzającą postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania przyznanego P.Ł., za wywłaszczenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu organ ustalił, że powyższa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa (pod budowę bloku mieszkalnego) decyzją Prezydium Rady Narodowej z dnia [...]. Nieruchomość stanowiła współwłasność osób fizycznych, w tym P.Ł. w 21/150 częściach, którego jednym ze spadkobierców jest J.Ł. Wnioskiem z dnia 5 lipca 2007r. J. Ł. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wypłacenie realnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia powyższej nieruchomości powołując się na fakt, że ustalone odszkodowanie nie zostało dotychczas wypłacone żadnemu ze spadkobierców byłych współwłaścicieli, nie ma go również w depozycie. Organ II-giej instancji wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z pisma Wojewódzkiego Archiwum Państwowego z dnia 12 września 1978r. wynika, że PWRN Urząd Spraw Wewnętrznych nie był w posiadaniu materiałów na podstawie których można byłoby stwierdzić, kto pobrał kwotę odszkodowania, jak również jaka była data jego odbioru. Umarzając postępowanie w sprawie Prezydent Miasta powołał się na art. 117 kodeksu cywilnego przyjmując, że roszczenie odszkodowawcze jako roszczenie o charakterze majątkowym przedawniło się z upływem 10 lat, licząc od dnia, w którym stało się wymagalne. Rozpoznając sprawę w wyniku wniesionego odwołania, organ II-giej instancji podkreślił, że źródłem powstania roszczenia o odszkodowanie za przejętą nieruchomość w trybie przepisów ustawy z 12.03.1958r. jest zdarzenie objęte prawem administracyjnym, jednak według aktualnie ustalonej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego, odszkodowanie ma charakter cywilnoprawny. Mają zatem do niego zastosowanie przepisy prawa cywilnego, włącznie z przepisami dotyczącymi przedawnienia, a konkretnie art. 120 i 125 kc. Ustalając datę wymagalności roszczenia, od którego należy liczyć 10-letni termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, organ odwoławczy przytoczył treść § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1952r., zgodnie z którym odszkodowanie powyżej 15.000 zł., a nie przekraczające 60.000 zł. płatne było w ten sposób, że pierwsze 15.000 zł. - w ciągu 6 miesięcy licząc od daty ostatecznego orzeczenia, natomiast nadwyżka - w ratach miesięcznych po 1.500 zł. Ponieważ decyzja Prezydium Rady Narodowej orzekająca o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości "nabrała mocy ostatecznej" w dniu 6 września 1960r., to wypłata całości odszkodowania winna nastąpić do dnia 9 grudnia 1961r. Poczynając od tej daty rozpoczyna się 10-letni termin przedawnienia roszczenia do ubiegania się o zapłatę odszkodowania, w czasie którego byli współwłaściciele nie podejmowali żadnych czynności zmierzających do przerwania lub zawieszenia biegu tego terminu. Dlatego rozstrzygnięcie organu I-szej instancji Wojewoda uznał za prawidłowe. Skargę od tego rozstrzygnięcia złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Ł. podkreślając, że odszkodowanie przyznane P.Ł. w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] budziło duże wątpliwości zarówno co do formy jak i wysokości proponowanej kwoty i "przez cały czas było kwestią sporną całej sprawy". Rezultatem było nie wyrażenie zgody i nie przyjęcie orzeczonego odszkodowania, gdyż oferowana cena była niska i bardzo zaniżona w stosunku do wolnorynkowej ceny nieruchomości. Skarżący podniósł, że o odwołaniu od decyzji "nie było mowy", "a będąc natrętnym można się było narazić na dotkliwe konsekwencje". Dopiero ustawa z 21 sierpnia 1997r. w obecnym kształcie daje możliwość rozliczenia się z przeszłością. Ponieważ "za wywłaszczoną nieruchomość bez wcześniejszych negocjacji z właścicielami została narzucona kwota odszkodowania i nie było możliwości wniesienia odwołania i w rezultacie odszkodowania nikt z poszkodowanych nie otrzymał", dlatego w ocenie skarżącego przedawnienie nie nastąpiło, a roszczenie jest zasadne. Wniósł także o "przeprowadzenie stosownego postępowania i zadośćuczynienie powstałej szkody w postaci adekwatnego do poniesionej straty odszkodowania". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, na podstawie art. 14 i 47 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70 ze zm.) oraz art. 1, 21 ust.1 i 2, art. 24 ust.1 oraz art. 27-33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.52.4.31), zwanego dalej dekretem, orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa – na potrzeby Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. - nieruchomości oznaczonych numerami [...], [...] i [...] przy ulicy [...] w K. Nieruchomości te stanowiły współwłasność osób fizycznych: J.Ł., P.Ł., J.S., G.M., J. M. i J.S. W pkt II i III orzeczenia organ przyznał w/w współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie w łącznej kwocie 31.877 zł. i zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia tj. Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych do wypłaty powyższego odszkodowania uprawnionym zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (DZ.U. nr 52, poz. 340). Nie ulega także wątpliwości, że w dniu 6 lipca 2007r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek jednego ze spadkobierców P.Ł. (współwłaściciela uprawnionego do odbioru odszkodowania), o "wypłacenie realnego odszkodowania w obowiązujących obecnie relacjach kosztorysowych wartości nieruchomości i gruntów z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przy ul. [...]". Autor wniosku podkreślał, że odszkodowanie nie zostało przyjęte przez uprawnionych, w związku z czym "Urząd zdeponował je w depozycie", przy czym w późniejszych pismach procesowych ta ostatnia okoliczność poddana została w wątpliwość przez samego wnioskodawcę J.Ł., który twierdził, że kwoty odszkodowania nie ma w depozycie i z pewnością żaden z uprawnionych do dnia dzisiejszego jej nie otrzymał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie ustala wprawdzie, czy odszkodowanie, o jakim mowa w orzeczeniu wywłaszczeniowym, zostało wypłacone współwłaścicielom bądź złożone do depozytu sądowego, jednak w ocenie Sądu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia prawnego dla wyniku sprawy. Bez względu bowiem na to, czy kwota odszkodowania została wypłacona uprawnionym, złożona do depozytu sądowego, czy też czynności takie nie nastąpiły – roszczenie odszkodowawcze jakie zgłosił we wniosku J.Ł., nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organy administracji publicznej. I. Ustalenie, że nastąpiła wypłata uprawnionym współwłaścicielom kwoty ustalonego w orzeczeniu o wywłaszczeniu odszkodowania, powoduje niemożność ponownego dochodzenia roszczenia z tego tytułu, gdyż zostało ono już raz zrealizowane poprzez wykonanie decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa). Podobny skutek rodzi złożenie do depozytu sądowego kwoty określonej z tego tytułu w orzeczeniu wywłaszczeniowym, gdyż takie zachowanie wierzyciela stanowi zwolnienie z zobowiązania – bez względu na to, czy osoby uprawnione pobrały złożoną do depozytu kwotę czy też nie (art. 236 Kodeksu Zobowiązań obowiązującego do dnia 1 stycznia 1965r. i art. 470 Kodeksu Cywilnego). Ustalenie zatem, że odszkodowanie zostało wypłacone lub złożone do depozytu sądowego musiałoby powodować umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 kpa, a takie właśnie rozstrzygnięcie zapadło w sprawie (aczkolwiek na podstawie innych przesłanek). II. Rozważania dotyczące przedawnienia roszczenia – jakie zawarły organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji – mają znaczenie jedynie przy założeniu, że kwota odszkodowania nie została wypłacona uprawnionym współwłaścicielom (lub ich następcom prawnym) oraz, że podmiot zobowiązany na podstawie pkt III orzeczenia o wywłaszczeniu, nie zwolnił się z nałożonego obowiązku poprzez złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego. Odnosząc się - przy takim ustaleniu - do problematycznej i niejednolicie rozstrzyganej w orzecznictwie sądowo-administracyjnym kwestii związanej z przedawnieniem roszczenia o odszkodowanie wywłaszczonej nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że skoro zarówno wywłaszczenie nieruchomości jak i ustalenie odszkodowania podporządkowane jest normom prawa administracyjnego, to w tych normach należy w pierwszym rzędzie szukać uregulowań, które zakreślałyby ramy czasowe do dochodzenia tego typu roszczenia (o charakterze administracyjno-prawnym). Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...], na podstawie którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz przyznano odszkodowanie, podjęte zostało w oparciu o przepisy dekretu – mimo, że od dnia 5 kwietnia 1958r. obowiązywała już ustawa z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Powołany w podstawie prawnej tego orzeczenia art. 47 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. stanowił, że postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. Z uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] wynika, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych złożony w dniu 26 kwietnia 1956r. i z tym dniem - wedle treści orzeczenia - nastąpiło odjęcie prawa własności. W świetle zacytowanego wyżej art. 47 ust.1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zarówno wywłaszczenie jak i odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, winno być zatem ustalone w niniejszej sprawie na podstawie dekretu – i tak też organ dokonujący wówczas wywłaszczenia uczynił, co wynika z pozostałych przepisów powołanych w podstawie prawnej orzeczenia z dnia [...]. Stosownie natomiast do treści art. 39 dekretu, roszczenia odszkodowawcze (związane z wywłaszczeniem nieruchomości) przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie mamy do czynienia z roszczeniem odszkodowawczym, o jakim mowa w powyższym przepisie. Skarżący domaga się nie tylko wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie dekretu, ale także ustalenia tego odszkodowania "w obowiązujących obecnie relacjach kosztorysowych". Zgodnie z treścią art. 39 dekretu, roszczenie z tego tytułu przedawniło się dnia 6 września 1963r., licząc termin przedawnienia od dnia [...]., kiedy to - zgodnie z ustaleniem organu II-giej instancji - orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości przy ul. [...] w K. stało się ostateczne. Jak wynika z treści skargi, a także z odwołania, J.Ł. domaga się wypłaty "adekwatnego do poniesionej straty" odszkodowania w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603 ze zm.), która "daje możliwość rozliczenia się Państwa z przeszłością". Istotnie, art. 132 tej ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, jednak podkreślenia wymaga, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do tych przypadków, w których wypłata odszkodowania jest uzasadniona przepisami prawa, co w stanie faktycznym sprawy nie ma miejsca. Niezależnie od wskazanego powyżej art. 39 dekretu, który określał trzyletni termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w razie wywłaszczenia nieruchomości orzeczonego w oparciu o przepisy tego dekretu, wskazać należy na art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464, ze zm.), zgodnie z którym niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten stanowił wprawdzie o niewypłaconych częściach odszkodowania, lecz w orzecznictwie przyjmowano, iż miał on także zastosowanie do sytuacji, gdy nie wypłacono całej kwoty odszkodowania. Skoro zatem ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., to zarówno dla skarżącego, jak i dla innych spadkobierców współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, od tej daty rozpoczął bieg 6 miesięczny termin do złożenia wniosku o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania (przy założeniu, że nie nastąpiło zwolnienie dłużnika z zobowiązania poprzez zapłatę świadczenia lub złożenie go do depozytu sądowego, o czym mowa na wstępie rozważań do pkt II). Brzmienie zacytowanego przepisu wskazuje na to, że po dacie 5 czerwca 1991r., roszczenia o zaległe i niewypłacone odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, nie mogą być realizowane przez osoby, którym decyzją ustalono odszkodowanie przed wejściem w życie noweli i go nie wypłacono. Przepis art. 7 ustawy nowelizującej ustanowił więc termin do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległych odszkodowań, co oznacza, iż zgłoszone po tym terminie wnioski (a więc także wniosek J.Ł. z dnia 6 lipca 2007r.), nie mogą być rozpatrywane, a co za tym idzie –uwzględnione (por. także wyrok NSA z dnia 11 maja 2009r., I OSK 706/08). Dlatego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może być mowy o zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 132 ust. 3 aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w świetle prawa nie ma podstaw do zapłaty osobom uprawnionym kwoty odszkodowania ustalonej na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...], a tym samym do jej waloryzacji. Roszczenia z tego tytułu przedawniły się z powodów, o których mowa wyżej. Taką interpretację potwierdzają także przepisy przejściowe ustawy o gospodarce nieruchomościami, które w art. 216 ust.2 pkt 2, nakazują stosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu, jedynie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, czyli art. 136 - 142. Jak wykazano wyżej, brak ustalenia przez organy obu instancji, czy w sprawie niniejszej doszło do wypłaty odszkodowania osobom uprawnionym (bądź do złożenia świadczenia do depozytu sądowego), pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem w każdym przypadku zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, co odpowiada rozstrzygnięciu organu I-szej instancji, utrzymanemu w mocy zaskarżoną decyzją. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja objęta skargą pozostaje w zgodzie z prawem, o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 19 ust.1 i 2, § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c i § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).