II SA/Ke 449/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A.K.S. i A.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadającej aktualnie działce Nr 67/2 oraz części działki Nr 67/7; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA / Ke 449 / 06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. K. - S. i A. K. od decyzji Starosty S. z dnia 27 kwietnia 2006r., orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w S. przy ul. L, oznaczonej w dacie przejęcia jako działka Nr 26 o powierzchni 0,675 ha, która obecnie odpowiada działkom o numerach 67/1, 67/2, 67/3, 78/5 oraz częściom działek o numerach 67/7, 67/8 i 67/9, na podstawie art. 9a w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i w zw. z art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył przebieg postępowania wskazując, iż decyzje organu I instancji, odmawiające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były wcześniej w tej sprawie dwukrotnie uchylane. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji z dnia [...] stwierdzono, że należy zbadać czy celem publicznym mogło być wybudowanie na części nieruchomości Zakładu E. C.. Nadto polecono przeanalizowanie przesłanek wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwzględnieniem przepisu art. 229a tej samej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta po raz trzeci orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda ustalił, że nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została nabyta od H.K. na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 29.11.1973r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach o trybie wywłaszczania nieruchomości. Przy akcie strony okazały odpis ostatecznej decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w S. z dnia [...], która zatwierdzała plan realizacyjny budowy ulicy W. na terenach, w skład których wchodzi działka Nr 26. Ponieważ nie udało się odszukać tej decyzji oparto się na zapisie w powołanym akcie notarialnym i przyjęto, że wywłaszczona nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ulicy W. Poza tym zebrane w sprawie materiały oraz oględziny nieruchomości wykazały, że zachodnia część wywłaszczonej działki, odpowiadająca obecnie działce Ne 67/9 oraz częściom działek 67/2,67,7 i 67/8 i będąca własnością Skarbu Państwa, stanowi część pasa drogowego ulicy L. i na tej części został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem pas drogowy obejmuje nie tylko jezdnię ale również przyległe do niej chodniki oraz trawniki; natomiast wschodnia część oznaczona obecnie numerem działki 67/5 stanowi własność osoby trzeciej - E. Sp. z o. o. a przepisy działku III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie, jeśli stanowią własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, stanowiącej obecnie własność innego podmiotu niż wyżej wymienione. Ponadto na działce Nr 67/5 zrealizowano inny cel publiczny niż określony przy wywłaszczeniu a mianowicie Zakład E. miasta S. wraz z urządzeniami podziemnymi. Na części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w granicach działki 67/5, usytuowany jest budynek portierni tego zakłady a przez całą jej długość przebiegają kanały ciepłownicze oraz przewody energetyczne niskiego napięcia. Pierwotnie działki znajdujące się w granicach obecnej działki 67/5 zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na centralną ciepłownię a umowy dotyczące wykupu tych nieruchomości znajdują się w KW 3508 Sądu Rejonowego. Działka 67/5 o powierzchni 0,2538 ha jest własnością E. C. Miasta S. Spółka z o. o. i prowadzona jest dla niej księga wieczysta KW 19493 / właścicielem stała się na podstawie umowy przeniesienia własności od Gminy S. z dnia 26 lipca 2000r./. W świetle art. 229a zwrot nie przysługuje, jeżeli na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Stosownie do przepisów ustawy również inwestycja przy rzece K. / wały przeciwpowodziowe oraz rów odwadniający/ obejmująca działki Nr 67/1 i 67/3, mogła stanowić podstawę wywłaszczenia. Dlatego też uznano, że został zrealizowany inny cel publiczny niż określony w decyzji i zgodnie z art. 229a ugn zwrot nie przysługuje. Właścicielem tych działek jest Skarb Państwa a gospodaruje nimi Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie merytoryczne organu I instancji jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda uznał je za niezasadne, wskazując iż nie jest prawdą aby organ I instancji przyjął, że A. K. nie jest uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skoro sam fakt zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym świadczy o uznaniu go za stronę. Zarzut dotyczący ustaleń przez organ orzekający wyłącznie na podstawie oględzin a nie opinii biegłego geodety jest chybiony, ponieważ podstawą do przeprowadzenia oględzin była kopia mapy zasadniczej Nr 224/IV/2773/87 / znajdująca się w aktach sprawy/ na której oprócz zaznaczonych elementów zagospodarowania terenu naniesione są także granice ewidencyjne poszczególnych działek. Decyzję tę w części odmawiającej zwrotu działek Nr 67/2, 67/7, 67/8, 67/9 i 67/5 zaskarżyli A. K. - S. i A. K. zarzucając naruszenie art. 7,8,75,77,78,80,84,107§3 i 136 kpa przez: 1/ -przyjęcie za prawidłowe ustaleń organu I instancji, że zachodnia część działek Nr 67/2, 67/7 , 67/8 oraz 67/9 wchodzi w pas drogowy ul. L. podczas, gdy jest oczywiste zdaniem skarżących, że dla prawidłowego ustalenia tej okoliczności konieczne było przeprowadzenie badania stanu prawnego całej wywłaszczonej nieruchomości / działki 26 /, dokonanego z udziałem biegłego geodety, czego organ nie uczynił, poprzestając na oględzinach i mapie zasadniczej; - że na działce nr 67/5 o powierzchni 0,2538 ha został zrealizowany inny cel publiczny, to jest budowa Zakładu E. C., ponieważ według organu I instancji znajdują się budynek portierni oraz przez całą jej długość przebiegają kanały ciepłownicze i przewody energetyczne, gdy tymczasem organ I instancji nie przedstawił żadnego dowodu, który potwierdzałby usytuowanie tych obiektów i urządzeń na działce 67/5, jak również, iż jest konieczna do korzystania z tych urządzeń; 2/ brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu II instancji co do wschodniej części działek 67/2 i 67/7, będący wynikiem nierozpoznania zarzutu zawartego w punkcie 3 odwołania. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnosili o uchylenie decyzji organów obu instancji w zaskarżonej części. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie, jeśli chodzi o tę część wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie odpowiada działce 67/2 i części działki 67/7, to z przeprowadzonych oględzin nie wynika aby została ona wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona czyli pod budowę drogi. W protokole z oględzin, odnośnie obu tych działek ustalono jedynie, że przez ich część przebiega kanał ciepłowniczy. Także analiza mapy, na którą powołał się organ odwoławczy / a także dwóch innych map, jakie znajdują się w aktach sprawy/ nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, iż na tej części wywłaszczonej nieruchomości usytuowany jest jakikolwiek element drogi / w tym także wchodząca w skład pasa drogowego zieleń przydrożna/. Na podstawie analizy mapy można stwierdzić, że jeśli chodzi o działkę Nr 67/7, to faktycznie znajdują się na niej urządzenia wchodzące w skład pasa drogowego ale stwierdzenie to zdaje się dotyczyć jedynie tej jej części, która wcześniej nie wchodziła w skład wywłaszczonej działki nr 26. W zaskarżonej decyzji Wojewoda nie poczynił żadnych innych ustaleń odnośnie zagospodarowania tych działek / tj. Nr 67/2 i 67/7/. W odwołaniu skarżący zakwestionowali ustalenie organu I instancji, iż na ich części została wykonana inna inwestycja, a więc, że został zrealizowany inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczeniu. Do tych zarzutów organ I instancji się w ogóle nie odniósł. Poza tym organ ten nie poczynił ustaleń / poza tymi, o których wcześniej była mowa a które budzą wątpliwości odnośnie ich prawidłowości/ odnośnie zagospodarowania tych działek. W związku z tym uznać należało, iż odnośnie żądania zwrotu działki 67/2 i części działki 67/7 sprawa nie została należycie przez organ odwoławczy wyjaśniona. Dlatego też w tej części zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej uppsa/. Poczynione bowiem przez organ odwoławczy ustalenia odnośnie zagospodarowania działek 67/2 i działki 67/7 /w części, w jakiej odpowiada ona dawnej działce 26/ z jednej strony są sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem co narusza art. 80 kpa, a z drugiej strony kwestia poczynionych na tych działkach inwestycji nie została z naruszeniem art. 7 i 77 kpa należycie wyjaśniona przez co nie jest możliwe dokonanie właściwej oceny odnośnie możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i czy zachodzą w sprawie przesłanki z art. 229a ugn, uniemożliwiające zwrot. Organ odwoławczy, jak wcześniej już podniesiono, w ogóle nie poczynił ustaleń co do realizacji na tych dwóch działkach innego celu natomiast organ I instancji co prawda takie ustalenia poczynił ale z kolei nie ustalił, kiedy realizacja tej inwestycji miała miejsce. W tym miejscu bowiem wskazać należy, iż ponieważ przepis art. 136 ust. 1 ugn / który z mocy art. 216 ust. 1 ma zastosowanie również do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 1958r./ przewiduje, iż nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, w nawiązaniu do tego przepisu oraz art. 229 ugn, do którego odwołuje się art. 229a należy dojść do przekonania, iż cel, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie musi być zrealizowany do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. aby wyłączony był zwrot nieruchomości. Mając powyższe na uwadze ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uzupełnić postępowanie wyjaśniające odnośnie istniejącego zagospodarowania na obu tych działkach / jeśli chodzi o działkę Nr 67/7 to tylko tej jej części, która stanowiła część wywłaszczonej nieruchomości/ i o ile ustali, że na nieruchomości są poczynione inwestycje powinien wskazać, czy został zrealizowany cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona czy też inny cel, który w dniu zawierania przez poprzedniczkę prawną skarżących umowy sprzedaży mógł stanowić podstawę wywłaszczenia i kiedy został on zrealizowany. W sytuacji gdyby okazało się, że nie zachodzą przeszkody do zwrotu z art. 229a i gdyby na tych działkach nie został zrealizowany żaden cel organ powinien rozpatrzyć sprawę pod kątem przesłanek z art. 137 ust. 2 ugn. W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 78 kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety jest niezasadny. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 1 kpa organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. W ocenie sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału organy nie musiały korzystać z pomocy biegłego geodety. Znajdujące się w aktach mapy a także dokumenty badania hipotecznego jednoznacznie wskazują, jakim obecnie działkom odpowiada wywłaszczona nieruchomość. W toku przeprowadzonych oględzin skarżący, którzy w nich uczestniczyli, nie kwestionowali poczynionych ustaleń poza jednym, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie ma chodników dla pieszych. Takich jednak ustaleń / że na wywłaszczonej nieruchomości znajduje się chodnik/ organy nie poczyniły. Ustaliły natomiast, iż ta część działek 67/8 i 67/9 , która odpowiada nieruchomości wywłaszczonej stanowi część pasa drogowego - pas zieleni. Zauważyć należy, iż ustaleń tych / to jest, że jest tam pas zieleni / skarżący nie kwestionowali w toku postępowania przed organami podobnie jak nie kwestionowali tego, że ich wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na potrzeby Elektrociepłowni a przeciwnie, okoliczność tę przyznawali co wynika chociażby ze złożonego przez nich odwołania z dnia 15.16.2005r. / k.115-117/. Poza tym organy dysponowały mapą przedstawiającą sposób zagospodarowania tego terenu, umożliwiającą dokonanie właściwych ustaleń bez pomocy biegłego. Nie bez znaczenia dla oceny zarzutu naruszenia art. 78 jako nieuzasadnionego jest i to, że organem I instancji jest Starosta, który stosownie do art. 6a ust. 1 pkt 2 b ustawy z dnia17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne / tekst jedn. Dz. U. Nr 100 za 2000r. poz. 1086 z późniejszymi zmianami/ jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej a oględzin dokonali inspektorzy Wydziału Geodezji i Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego. Z art. 4 ustawy pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych / tekst jedn. Dz. U. Nr 204 z 2004r. poz. 2086 z późniejszymi zmianami/ wynika, iż zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego. Dlatego też prawidłowo organy ustaliły, iż na tych działkach cel wywłaszczenia został zrealizowany skoro nieruchomość została wywłaszczona pod budowę drogi i taka droga / powiatowa/ została zbudowana. Odnośnie działki Nr 67/5 okolicznością nie mogącą budzić żadnych wątpliwości jest to, iż aktualnie stanowi ona własność Spółki z o. o. E. C. Miasta S.. Ponieważ Spółka stała się właścicielem nieruchomości na podstawie umowy przeniesienia własności zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 27 lipca 2000r. nie ma zastosowania przepis art. 229 ugn, zgodnie z którym roszczenie nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy / a więc przed 1 stycznia 1998r./ nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Mimo tego prawidłowo organy uznały, iż działka ta nie może być zwrócona. Stosownie bowiem do przepisów art. 136 i nast. ugn nieruchomość tylko wówczas może być zwrócona, gdy stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; tylko bowiem te podmioty są zobowiązane do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości z chwilą gdy staje się ostateczna rodzi skutek rzeczowy w postaci przeniesienia własności. Decyzja orzekająca o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej nie mogłaby odnieść takiego skutku w postaci przejścia prawa własności i chociażby z tego powodu nie jest możliwe wydanie takiej decyzji w stosunku do nieruchomości, która nie pozostaje we właścicielskim władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządowych. Z kolei prawo własności osoby trzeciej nie może taką decyzją zostać w jakikolwiek sposób naruszone, zgodnie bowiem z art. 138 ugn wygasają tylko takie prawa jak trwały zarząd, użytkowanie, najem, dzierżawa i użyczenie. Już po zamknięciu rozprawy skarżący złożyli pismo procesowe, do którego dołączyli odpis pozwu skierowanego do sądu powszechnego o ustalenie, że umowa przeniesienia własności działki 67/5 na rzecz Spółki z o. o. E. S. jest nieważna. Pozew ten został załączony na dowód, że na działce Nr 67/5 nie został zrealizowany przed 1 stycznia 1998r. cel publiczny. Pomijając, iż tego typu pisma czy też dowody powinny być składane do chwili zamknięcia rozprawy, to w ocenie sądu brak było podstaw do otwarcia rozprawy na nowo i dopuszczenia tego dowodu z następujących przyczyn. Po pierwsze stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów powszechnych / Dz. U. Nr 153 poz. 169 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem co oznacza, że sąd bada zgodność decyzji z prawem na datę jej wydawania. Nawet więc gdyby sąd powszechny uwzględnił powództwo to byłaby to podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 pkt 5 kpa. Nie jest to natomiast podstawa wznowieniowa o jakiej z kolei mowa w art. 145 § 1 pkt 1 b uppsa albowiem zaistnienie nowych okoliczności nie wiąże się z naruszeniem przez organy prawa. Po drugie sam pozew może być najwyżej dowodem na to, że skarżący wystąpili z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy natomiast nie może być dowodem na to, że faktycznie umowa jest nieważna. Takie ustalenie będzie możliwe tylko wówczas, gdy zapadnie prawomocny wyrok uwzględniający powództwo. Po trzecie w świetle zgromadzonego przez organy administracyjne materiału za prawidłowe należy uznać poczynione przez te organy ustalenia, że na działce 67/5 został zrealizowany inny cel, o jakim mowa w art. 229a ugn. Na nieruchomości tej bowiem znajdują się przez całą jej długość urządzenia w postaci kanalizacji przeciwdeszczowej i kanałów ciepłowniczych. Z uregulowania zawartego w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, iż inwestycja w postaci przeprowadzenia takich przewodów i urządzeń mogła uzasadniać wywłaszczenie nie tylko poprzez ograniczenie prawa własności ale i pozbawienie tego prawa. Również aktualnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość wywłaszczenia nieruchomości na taki cel. Co prawda organy nie ustaliły, kiedy na działce 67/5 został zrealizowany ten inny cel ale wynika to m. in. z kopii mapy zasadniczej Nr 224/IV/2773/87 /a więc zaewidencjonowanej w 1987r./, na której zostały zaznaczone te elementy zagospodarowania działki 67/5. Tak więc skoro istniały one już w 1987r. prawidłowo organy uznały, iż odnośnie tej działki zachodzi okoliczność o jakiej mowa w art. 229a ugn. W tym miejscu z urzędu zauważyć należy, iż w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, iż " pierwotnie działki znajdujące się w granicach obecnej działki 67/5 zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na centralną ciepłownię". To ustalenie niewątpliwie nie jest prawidłowe albowiem jednocześnie organy prawidłowo ustaliły, że cała działka oznaczona aktualnie Nr 67/5 stanowi część dawnej działki Nr 26. Skoro zaś ustalone zostało na podstawie zapisu znajdującego się w akcie notarialnym z dnia 29.listopada 1973r. że cała nieruchomość została nabyta pod budowę drogi nie mogła zostać nabyta pod budowę elektrociepłowni. Organ odwoławczy czyniąc takie ustalenia najprawdopodobniej miał na myśli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z działką 67/5, które faktycznie były nabywane na potrzeby przedsiębiorstwa E. C.. To uchybienie nie może mieć jednak żadnego wpływu na ocenę prawidłowości decyzji w części odmawiającej zwrotu działki 67/5 skoro jednocześnie organ ten prawidłowo ustalił, że na tej nieruchomości został zrealizowany inny cel, uzasadniający jej wywłaszczenie w 1973r. Mając powyższe na uwadze w pozostałej części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 uppsa.