II SA/Ke 451/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009r. sprawy ze skargi F. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 oddala skargę. Decyzją z dnia 8 czerwca 2009r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania F. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia 19 marca 2009 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 31 marca 2008r. F. G. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR o przyznanie płatności na rok 2008. W odniesieniu do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) zadeklarował do płatności trzy działki rolne oznaczonych literami B, D i E o łącznej powierzchni 1,62ha, położone na trzech działkach ewidencyjnych w obrębie D., w gminie B. (powiat s., województwo ś.). Przeprowadzona w dniach 2 sierpnia i 6 grudnia 2008r. bez udziału Wnioskodawcy kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym producenta rolnego wykazała, że na działkach rolnych: B o pow. deklarowanej 0,29ha i E o pow. deklarowanej 1,07ha stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni. Raport z wynikami kontroli został przekazany stronie przesyłką pocztową kolejno w dniach 21 sierpnia i 11 grudnia 2008r. Wezwany do złożenia wyjaśnień w biurze agencji producent rolny zapoznał się z raportem kontroli, a następnie w dniu 3 marca 2009r. złożył prośbę o zwolnienie z obowiązku zwrotu przyznanej płatności ONW za poprzednie lata. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 19 marca 2009 r. Nr 0244-2009-001585 odmówił przyznania F. G. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 i nałożył sankcję w wysokości 359,04 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. W odwołaniu F. G. zakwestionował wyniki kontroli przeprowadzonej w grudniu 2008r. twierdząc, że łąka (0,29ha) była koszona w lipcu, a pastwisko (1,07ha) wybiórczo, gdzie większa trawa. Organ odwoławczy dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Dyrektor Oddziału ARiMR szczegółowo powołał przepisy ustawodawstwa unijnego oraz przepisy krajowe w zakresie udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Organ wskazał, że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich, pomoc finansowa jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach. Płatność ONW przyznaje się rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1ha (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013). Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone. Ustalanie postawy obliczania pomocy związanej z obszarem ONW oraz stosowne redukcje i wykluczenia następuje na zasadach określonych w art. 16 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do ust. 1 tego rozporządzenia w zw. z art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw. Zawyżenie deklaracji powierzchni użytkowanej rolniczo skutkuje zmniejszeniem lub wykluczeniem na zasadach przewidzianych w art. 16 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. w zw. z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa wymienionego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców i w zw. z art. 50 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, zgodnie z którym jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego po kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. Jeżeli wykryte zostanie, iż ustalona różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, która spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW przekracza 30% stwierdzonego obszaru, wówczas za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnik jest wykluczany z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Kwota ta jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tą różnicę. Organ odwoławczy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wyniki z raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 grudnia 2008r., dokumentacji fotograficznej oraz szkicu gruntów rolnych podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji uznając, że powierzchnia działek położonych w strefie II nizinnej zadeklarowanych we wniosku (1,62ha) była zawyżona w stosunku do powierzchni stwierdzonej (0,26ha), Powstała w ten sposób różnica (1,36ha) stanowi 523,08 % powierzchni zatwierdzonej co zgodnie z treścią powołanego art. 16 ust. 4 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. skutkuje odmową przyznania płatności na 2008r. oraz nałożeniem sankcji w kwocie 359,04zł stanowiącej iloczyn powierzchni 1,36ha i stawki płatności ONW dla gruntów położonych w strefie II nizinnej na 1ha gruntów (tj.264,00zł/ha). Odnosząc się do zarzutów producenta rolnego stwierdzono, że obie kontrole w gospodarstwie rolnym z dnia 2 sierpnia i 6 grudnia 2008r. wykazały takie same uchybienia, a mianowicie zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni działek oznaczonych we wniosku literami B i E, natomiast w październiku u producenta nie przeprowadzano żadnych czynności kontrolnych. Podkreślono, iż ani wiek, ani stan zdrowia i możliwości finansowe nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, albowiem przepisy prawa krajowego i unijnego mające w tej sprawie zastosowanie nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustaleniu prawa do przyznania płatności ONW oraz w odstąpieniu od nałożenia sankcji. Skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 czerwca 2009r. F. G. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach z żądaniem jej uchylenia. Skarżący zakwestionował prawidłowość przeprowadzonej bez jego udziału w dniu 6 grudnia 2008r. kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego. Wyraził również wątpliwość co do możliwości stwierdzenia po upływie 6 miesięcy faktu nie skoszenia powierzchni zielonej do dnia 30 lipca 2008r., a jak twierdzi czynności takiej dokonał. Wskazał, że płaci podatek za powierzchnię użytkową 1,69ha. Zdaniem skarżącego, komisja kontrolująca jego gospodarstwo powinna wskazać uchybienia i wyznaczyć termin ich usunięcia, a dopiero ich niewykonanie skutkowałoby nałożeniem kary. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z przytoczonymi prawidłowo przez organ II instancji przepisami § 2 pkt 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007r. (Dz.U. Nr 68, poz. 448) płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki zielone. Grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami jeżeli w przypadku łąk i pastwisk – okrywa roślinna jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw (§ 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Bezspornie z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego przez organ wynika, że działki objęte wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oznaczone literami B i E nie kwalifikowały się do tych płatności, albowiem nie były użytkowane w sposób określony w § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Fakt ten w szczególności potwierdza wykonana przez kontrolujących w toku kontroli zarówno w dniu 2 sierpnia jak i 6 grudnia 2008r. dokumentacja fotograficzna, a także zapisy zawarte w raportach z tych kontroli oraz wykonane szkice gruntów rolnych. Materiał ten jednoznacznie wskazuje, że na działce B o pow. 0,29ha i na działce E o pow. 1,07ha nie była prowadzona działalność rolnicza. Trafnie zauważa organ, że płatności ONW przysługują do faktycznej powierzchni użytkowanej przez producenta rolnego, a nie do powierzchni za którą rolnik uiszcza podatki i opłaty. Taki stan wynika wprost z regulacji zawartej w art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku wniosków o pomoc w ramach systemu pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaków, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdział 6,9 i 10c rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, jeżeli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla danej grupy upraw. Wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, aby na skutek braku poinformowania o kontroli wnioskodawcy, kontrola została wadliwie przeprowadzona. Przede wszystkim wskazać należy, iż przepisy wspólnotowe normują zasady dokonywania weryfikacji wniosków producentów rolnych. W tym zakresie nie mają więc w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące obowiązki organu w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Przepisy kpa wymagają przeprowadzenia dowodu z oględzin, po wcześniejszym zawiadomieniu strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu (art. 79 k.p.a.). Zgodnie z obowiązującym w dacie przeprowadzonej kontroli na miejscu z dnia 6 grudnia 2008 r. (a także 8 sierpnia 2008r.) artykułem 23a Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Powyższe oznacza, że kontrole niezapowiedziane odpowiadają obowiązującym przepisom unijnym i krajowym, a skutkiem takiej regulacji jest przyjęcie, że czynności kontrolne mogą być wykonywane pod nieobecność rolnika. Z każdej kontroli na miejscu sporządza się raport, który umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Raport taki wykazuje w szczególności skontrolowane programy pomocy i wnioski. Rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli (art. 28 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by producent rolny został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Z tego obowiązku organ administracji się wywiązał, albowiem z analizy akt administracyjnych wynika, że wnioskodawca miał możliwość zapoznania jak również zapoznał się z wynikami kontroli. Sam skarżący nie wnosił zastrzeżeń. Wbrew twierdzeniom skarżącego zarzuty dotyczące koszenia trawy zostały podniesione dopiero na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. Nie budzi jednak wątpliwości, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego działki B i E pozostawały zachwaszczone, porośnięte samosiejkami i w związku z tym brak było podstaw do przyjęcia, że są one utrzymywane zgodnie z normami o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm. Skoro w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona kontrola spełnia warunki formalne i merytoryczne toteż brak było podstaw do uwzględnienia żądania w zakresie podważenia wyników kontroli z 6 grudnia 2008r. Sankcje pomniejszające płatności rolnika z tytułu ONW określa art. 16 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L 06. 386) zgodnie z którym, w drodze odstępstwa od ust 2 i ust 3 akapit pierwszy, w odniesieniu do beneficjentów w państwach członkowskich stosujących system jednolitej płatności obszarowej przewidziany w art. 143b rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 stosowane redukcje i wykluczenia oblicza się zgodnie z art. 138 ust 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. W myśl art. 138 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30% stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50%, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między obszarem zadeklarowanym, a stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto różnicę. Powyższe rozważania na gruncie konkretnej sprawy oznaczają, że ustalony w sprawie stan faktyczny w pełni uzasadniał odmowę przyznania płatności ONW na rok 2008r. wraz z sankcjami. Podstawą nałożenia na producenta rolnego sankcji w postaci pomniejszenia płatności była różnica pomiędzy zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem, stanowiąca 523% powierzchni zatwierdzonej i mieszcząca się w granicach określonych dyspozycją art. 16 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. w związku z art. 138 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004. Z uzasadnienia skargi jak również odwołania zdaje się wynikać, że rolnik obawia się, że "kara" czyli sankcje w ustalonej przez organ wysokości zostaną ściągnięte od razu, co w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej rolnika jest niemożliwe do wykonania. Te obawy są jednak nieuzasadnione, albowiem jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwota sankcji nie podlega wpłacie na konto ARiMR przez rolnika, a jedynie może być potrącona z wypłat pomocy przyznawanych w kolejnych latach, jeżeli rolnik wystąpi o nie ze stosownym wnioskiem. Reasumując, organy rozpatrując sprawę nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podjęły niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpująco rozpatrzyły materiał dowodowy jakim dysponowały w sprawie, zaś przesłanki jakimi kierowały się przy rozstrzygnięciu wskazały w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na względzie, uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.