II SA/Ke 452/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2010r. sprawy ze skargi W.L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M.K. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , dalej WINB , utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., dalej PINB w K., z dnia [...] znak: [...] o nieuwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną W. L. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] PINB w K. nakazał M. J. oraz W. L. doprowadzenie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie posesji w S. przy ul. M., do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie remontu budynku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez WINB decyzją z dnia [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2006r., sygn. akt: II SA/Kr 535/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg M. J. oraz W. L., uchylił ww. decyzje. Decyzją z dnia [...] PINB w K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazał M. J. oraz W. L. usunięcie w terminie do dnia 30 maja 2007r. stwierdzonych w przedmiotowym budynku mieszkalnym nieprawidłowości poprzez: wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi, przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie brakujących desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych, odgrzybienie ścian wewnętrznych poprzez zastosowanie preparatów grzybobójczych, przemurowanie jednego z kominów, zakazując jednocześnie użytkowania wszystkich pomieszczeń na piętrze oraz pomieszczeń parteru we wschodniej części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Upomnieniem z dnia 20 sierpnia 2007r. organ I instancji, działając jednocześnie jako wierzyciel i właściwy organ egzekucyjny, wezwał M. J. oraz W. L. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] z jednoczesnym pouczeniem, że w przypadku jego niewykonania zostanie wobec zobowiązanych wszczęte postępowanie egzekucyjne w administracji. W podstawie prawnej powołano art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu [...] organ pierwszej instancji, mając na uwadze brak wykonania w całości nakazanych robót remontowych (co stwierdzono w wyniku oględzin z dnia 11 oraz 23 września 2009r.) wszczął postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie poprzez wystawienie tytułów wykonawczych z dnia [...], stosowanych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, skierowanych do ww. współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Postanowieniem wydanym w tym samym dniu nałożono na M. J. oraz W. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.000 zł – z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w załączonym tytule wykonawczym, tj. usunięcia stwierdzonych w przedmiotowym budynku mieszkalnym nieprawidłowości poprzez: wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi; przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie brakujących desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych; odgrzybienie ścian wewnętrznych poprzez zastosowanie preparatów grzybobójczych; przemurowanie jednego z kominów. W tytule wykonawczym jako podstawę prawną nałożonego obowiązku wskazano decyzję z dnia [...] Zażalenia na powyższe postanowienie wniosły M. J. oraz W. L.. W. L. dodatkowo wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez PINB w K. Domagając się zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego, podniosła, że z uwagi na wniesienie skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zostało prawomocnie zakończone postępowanie prowadzone w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz w sprawie grzywny w celu przymuszenia. Ponadto wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zostało poprzedzone doręczeniem upomnienia, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązana wskazała również, że do chwili obecnej nie zostało zakończone postępowanie sądowe o dział spadku i nie wiadomo w jakiej części i w jakim zakresie skarżąca miałaby dokonywać nakładów na remont przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] PINB w K. nie uwzględnił ww. zarzutów. W zażaleniu na to postanowienie W. L. powtórzyła swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące prowadzenia egzekucji administracyjnej, a nadto wskazała, że w tytule wykonawczym nie ma zapisu o zakazie użytkowania wszystkich pomieszczeń na piętrze oraz pomieszczeń parteru we wschodniej części budynku, tak jak w decyzji z dnia [...], co zdaniem zobowiązanej stanowi wadę skutkującą wstrzymaniem wykonania tytułu. Nie wiadomo bowiem czy na zobowiązane nałożony został obowiązek opisany w decyzji z dnia [...], czy opisany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy określony w tytule wykonawczym z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie wyjaśnił, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym można wnieść tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tego względu merytorycznego rozpoznania wymagał tylko podniesiony przez W. L. zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 2 marca 2007r. oraz zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanym upomnienia, o którym mowa w art. 15 ww. ustawy. Żądanie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz wstrzymania tytułu wykonawczego organ uznał za nie mieszczące się w katalogu przyczyn wskazanych w art. 33 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego obowiązki wymienione w tytułach wykonawczych wszczynających postępowanie egzekucyjne pokrywają się z obowiązkami określonymi w sentencji decyzji z dnia [...]. Podczas kontroli i oględzin nie stwierdzono natomiast użytkowania pomieszczeń na piętrze oraz pomieszczeń parteru we wschodniej części budynku. Odnośnie zarzutu niedoręczenia upomnienia organ wyjaśnił, że w dniu 27.08.2007r. doręczył W. L. upomnienie wzywające do wykonania nałożonych obowiązków (M. J. upomnienie doręczono w dniu 22.08.2007r.) Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie zaś z art. 7-9 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w razie zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 56 § 1 ustawy. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna natomiast instytucji "wstrzymania wykonania tytułu wykonawczego". W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. L. wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji wskazując na całkowite pominięcie przez organ II instancji wniosków zwartych w zażaleniu o wstrzymanie i zawieszenie postępowania egzekucyjnego, jak również wniosku z dnia 18.05.2010r. dotyczącego uzupełnienia akt postępowania i zawieszenia postępowania. Skarżąca podniosła, iż zakres robót budowlanych wynikający z decyzji z dnia [...] zasadniczo różni się od zakresu robót opisanego w tytule wykonawczym z dnia [...] Nieprawdą jest również jakoby pomieszczenia na piętrze przedmiotowego budynku nie były użytkowane, są one bowiem zamieszkiwane przez córki M. J. i konkubenta, czego dowodem są wyjaśnienia skarżącej zawarte w protokole oględzin z dnia 23.09.2009r. Skarżąca wskazała również, że z uwagi na doręczenie zaskarżonego postanowienia zarówno jej jak i Z. L. nie wiadomo kto jest stroną postępowania. W ocenie autorki skargi, postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z uchybieniem przepisu art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W upomnieniu z dnia 20 sierpnia 2007r., wezwano bowiem strony do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...], która to decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. W. L. zarzuciła także organowi drugiej instancji naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnej analizy całości akt sprawy, albowiem część akt znajdowała się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym a część w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego . Wskazała również, że wbrew dyspozycji art. 10 k.p.a. uniemożliwiono jej zapoznanie się z aktami sprawy i ustosunkowanie się do całości zebranych dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że pismo skarżącej z dnia 18.05.2010r. nie mogło być uwzględnione w toku postępowania zażaleniowego, ponieważ wpłynęło do organu już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wskazanie w upomnieniu z dnia 20.08.2007r. decyzji z dnia 4 grudnia organ uznał za oczywistą omyłkę, nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. organ wyjaśnił, że dysponował częścią oryginalnych akt oraz kserokopiami akt organów pierwszej i drugiej instancji obrazującymi stan faktyczny sprawy. W piśmie z dnia 24 marca 2010r. organ pierwszej instancji poinformował z kolei skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, organ drugiej instancji nie przeprowadzał natomiast odrębnego postępowania dowodowego. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest zatem bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne, a podstawą do uchylenia postanowienia są także przyczyny niepowołane w treści skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Stosownie do art. 15 § 1 tej ustawy warunkiem wszczęcia egzekucji administracyjnej jest uprzednie przesłanie przez wierzyciela zobowiązanemu pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego – po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Dopiero wówczas, po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia, może zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne. Celem skierowanego upomnienia jest zatem przypomnienie stronie, że określony obowiązek już istnieje i należy go zrealizować. Tym samym konieczne jest ścisłe oznaczenie przez organ egzekucyjny czynności, jakie ma wykonać zobowiązany. Stosownie do dyspozycji art. 33 pkt 7 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Na gruncie niniejszej sprawy PINB w K., kierując do M. J. oraz W. L. upomnienie z dnia 20 sierpnia 2007r. wskazał na konieczność wykonania obowiązku wynikającego z decyzji własnej z dnia [...] Rozstrzygnięciem tym nakazano skarżącym doprowadzenie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie posesji w S. przy ul. M. do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie remontu budynku, nie precyzując w jaki sposób ma to nastąpić. Stwierdzenie tej nieprawidłowości legło u podstaw uchylenia przedmiotowej decyzji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Okoliczność, iż orzeczenie to jest prawomocne przesądza o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] Tym samym, organ pierwszej instancji nie mógł skutecznie wezwać stron do wykonania obowiązku nałożonego tym rozstrzygnięciem. W dacie wydania przedmiotowego upomnienia obowiązywała już decyzja z dnia [...] Rozstrzygnięcie to zostało wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i określało – w myśl zaleceń Sądu – szczegółowy zakres nakazanych robót, tj.: wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi, przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie brakujących desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych, odgrzybienie ścian wewnętrznych poprzez zastosowanie preparatów grzybobójczych, przemurowanie jednego z kominów. Elementem rozstrzygnięcia był również zawarty w tej decyzji zakaz użytkowania wszystkich pomieszczeń na piętrze oraz pomieszczeń parteru we wschodniej części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślenia wymaga fakt, iż takiego zakazu wystawione w dniu [...] tytuły wykonawcze nie zawierają, mimo, że art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. obliguje organ do wskazania treści podlegającego egzekucji obowiązku. Należy zatem uznać, iż zakres obowiązków określonych w decyzji podlegającej egzekucji różni się od obowiązków wynikających z decyzji z dnia [...] do których dobrowolnego wykonania wzywał organ w pisemnym upomnieniu, a także odbiega od treści obowiązków określonych w wystawionych przez organ tytułach wykonawczych. Powyższe przesądza o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 33 pkt 7 w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. Wydając zakwestionowane postanowienie nie ustalono bowiem w sposób należyty stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), co stanowi naruszenie wymogów stawianych dla uzasadnienia tego aktu administracyjnego (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Nieuwzględnienie natomiast wadliwości doręczenia upomnienia jako podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowi naruszenie art. 33 pkt 7 w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. Sformułowane w powyższym zakresie zarzuty skargi W. L. odniosły zatem zamierzony skutek. Ustosunkowanie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi dotyczących prawidłowości prowadzenia przez organ pierwszej instancji egzekucji administarcyjnej jest natomiast bezprzedmiotowe, albowiem wskutek doręczenia skarżącej wadliwego upomnienia wadą dotknięte było również wszczęcie przez PINB w K. postępowania egzekucyjnego. Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organ pierwszej instancji, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi postępowanie egzekucyjne zgodnie z wymogami procedury i wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności uwzględni treść art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., zgodnie z którym brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W przypadku ponownego skierowania do W. L. upomnienia, o jakim mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., zostaną precyzyjnie wskazane obowiązki, jakie strona ma wykonać – w oparciu o ostateczną decyzję PINB w K. z dnia [...] Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. Podstawą orzeczenia zawartego w punkcie III jest § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) oraz art. 250 p.p.s.a.