II SA/Ke 452/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 24 września 2013 r. nr XXV/53/13 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj.: - § 1 ust. 3, 4 i 5, - § 2 ust. 1 w zakresie w jakim dodaje punkty 40, 41 i 42 do załącznika nr 1 do uchwały nr XVI/58/12 Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 28 września 2012r., - punktów 40, 41 i 42 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Nowa Słupia na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Rada Gminy Nowa Słupia uchwałą Nr XXV/53/13 z dnia 24 września 2013 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz zmiany Uchwały Nr XV1/58/12 Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 28 września 2012 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w granicach Gminy Nowa Słupia, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 153 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260), po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu Kieleckiego uchwaliła, że: § 1. Zalicza się do kategorii dróg gminnych między innymi następujące drogi: 3. Nowa Słupia ul. Łazy na działce Nr 1843, dł. 430 mb, 4. Nowa Słupia ul. Łazy na działce Nr 1845, dł. 420 mb, 5. Nowa Słupia ul. Łazy na działce Nr 1835, dł. 420 mb, § 2. 1. Zmienia się Uchwałę Nr XVl/58/12 Rady Gminy Nowa Słupia z dnia 28 września 2012 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w granicach Gminy Nowa Słupia w ten sposób, że w Załączniku Nr 1 do tej uchwały dodaje się po punkcie 37 punkty 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48. Załącznik Nr 1 do uchwały stanowił, że zalicza się do ewidencji dróg gminnych między innymi drogi: 40. Nowa Słupia ul. Łazy na działce Nr 1843, dł. 430 mb, 41. Nowa Słupia ul. Łazy na działce Nr 1845, dł. 420 mb. 42. Nowa Słupia ul. Łazy na działce Nr 1835, dł. 420 mb. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej zapisów § 1 ust. 3, 4, 5 oraz § 2 ust. 1 w części dotyczącej dodania punktów 40, 41, 42 oraz w zakresie treści tych punktów wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały, wniósł Wojewoda Świętokrzyski. Wskazanym zapisom Wojewoda zarzucił naruszenie w sposób istotny art. 7 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych z powodu nieposiadania tytułu własności przez gminę do wszystkich działek, przez które przebiega ulica Łazy w Nowej Słupi zaliczona do kategorii drogi gminnej oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu autor skargi podał, że do Wojewody Świętokrzyskiego jako organu nadzoru wpłynęło pismo z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, z tego powodu, że gmina nie dysponuje tytułem własności wszystkich działek, na której zlokalizowana jest droga pod nazwą Łazy w Nowej Słupi. Jak wynika z ustaleń i wyjaśnień poczynionych przez organ nadzoru, Burmistrz Gminy Nowa Słupia potwierdził, że stan prawny działki o nr ewidencyjnym 1843, obręb 0010 Nowa Słupia nie jest uregulowany, a Gmina nie posiada dokumentu potwierdzającego jej własność. Wnoszący skargę podniósł, że droga, zlokalizowana na nieruchomości, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i dlatego nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z tego względu uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, zlokalizowaną na nieruchomości, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowej Słupi wniosła o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Organ zgodził się z zarzutem, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Uchwała ta zalicza bowiem do dróg gminnych drogi zlokalizowane na nieruchomościach stanowiących działki gruntu o numerach ewidencyjnych 1843, 1845 i 1835 obręb Nowa Słupia, które nie posiadają uregulowanego stanu prawnego, a zatem nie stanowią własności Gminy Nowa Słupia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506), na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Należy podkreślić, że taki stan rzeczy, który nie był kwestionowany zarówno przez stronę skarżącą jak i organ, ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym. Potwierdza to przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 179/16, (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd stwierdził, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny. Nie było w sprawie kwestionowane, że działki nr 1843, 1845, 1835 znajdujące się w Nowej Słupi odpowiadające części ulicy Łazy, mają nieuregulowany stan prawny, a więc drogi, które są zlokalizowana na tych działkach, jako nie będące własnością gminy, nie mogły zostać zaliczone do kategorii dróg gminnych. W konsekwencji omawiana uchwała w zaskarżonej części narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). O kosztach postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego Wojewody stosownie do art. 200 tej ustawy i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).