II SA/Ke 454/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2024 r., [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Ke 454/24 Uzasadnienie Postanowieniem z 29 maja 2024 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażaleń Z. M. i L. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) z 10 kwietnia 2024 r., znak: [...], którym wstrzymano budowę budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie ok. 3,3 x 4,25 m, wybudowanego przez L. P. bez wymaganego zgłoszenia na działce nr ewid. [...] w Ł. , w zbliżeniu do granicy, oraz poinformowano o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację samowolnej budowy oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, która zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 wynosi 5000 zł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W toku kontroli przeprowadzonej 4 grudnia 2023 r. pracownicy PINB ustalili, że na ww. nieruchomości znajduje się szopa drewniana o wymiarach w rzucie ok. 3,3 x 4,25 m, o dachu dwuspadowym konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą trapezową. Szopa ustawiona jest na betonowej płycie wylanej na gruncie. W budynku wykonano wewnętrzną instalację elektryczną bez zasilania. W ścianie północno-wschodniej znajduje się wejście do budynku i okno. Wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy wynosi ok. 2,65 m, do okapu ok. 1,60 m. Obiekt zlokalizowany jest ok. 1,05 m od ogrodzenia usytuowanego od południowo-wschodniej strony działki, ok. 36,70 m od ogrodzenia usytuowanego od południowo-zachodniej strony działki. Obecny podczas czynności kontrolnych L. P. oświadczył, że wraz z żoną jest współwłaścicielem ww. nieruchomości, jest także inwestorem przedmiotowej szopy zrealizowanej bez dopełnienia formalności prawnych. Szopę drewnianą zrealizował około lipca 2022 r. w miejscu kojca na płycie. Konstrukcja ścian nie jest mocowana do posadzki. Do zakończenia budowy pozostało zamontowanie opraw oświetleniowych, zamka w drzwiach wejściowych. W tych okolicznościach sprawy organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z 10 kwietnia 2024 r. Z. M. wnosząc zażalenie nie zgodziła się na legalizację przedmiotowej inwestycji, wskazała na zbyt bliską odległość od granicy z jej działką. Natomiast L. P. podniósł w swoim zażaleniu, że przedmiotowy obiekt nie spełnia definicji budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ("p.bud."), ponieważ nie posiada fundamentu i nie jest trwale związany z gruntem. W jego ocenie obiekt wypełnia definicję wiaty. Zdaniem organu II instancji, przedmiotowy obiekt stanowi wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni do 35 m˛, o którym mowa art. 29 ust. 1 pkt 14 p.bud., tj. budynek wymagający zgłoszenia. Przyjął, że brak definicji budynku gospodarczego w przepisach ustawy Prawo budowlane pozwala na posiłkowanie się definicją zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Uwzględniając definicję budynku z art. 3 pkt 2 p.bud. organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt posiada cechy określone w tym przepisie, ponieważ jest wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian o konstrukcji stalowej obitych deskami, posiada dach konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową, jest na tyle trwale połączony z gruntem, że może oprzeć się działaniom sił przyrody. Wylana na gruncie płyta betonowa pełni funkcję fundamentu. Uznał, że budynek ten nie może być zakwalifikowany jako wiata, ponieważ posiada wszystkie zewnętrzne przegrody. W skardze do tut. Sądu L. P. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt. 2 i 3 p.bud. polegające na przyjęciu, że związanie z gruntem oznacza umieszczenie na fundamencie, bez konieczności uwzględnienia indywidualnych cech obiektu budowlanego, niezależnie od tego, czy sposób montażu daje możliwość odłączenia obiektu budowlanego od gruntu i przeniesienia go w inne miejsce bez uszkodzenia konstrukcji; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na samodzielnym przyjęciu, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi budynek gospodarczy podlegający zgłoszeniu stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.bud., w sytuacji gdy stanowi on wiatę w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 2 p.bud. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowy obiekt nie posiada dwóch z czterech cech wymienionych w art. 3 pkt 2 p.bud., tj. nie posiada fundamentu i nie jest trwale związany z gruntem. Płyta, na której wcześniej znajdował się kojec dla psa nie jest fundamentem, nie spełnia żadnych norm fundamentu, nie została wykonana z myślą o tym obiekcie budowalnym, została wylana na poziomie gruntu. Przedmiotowy obiekt to metalowa kratownica ustawiona na płycie bez jej zakotwiczenia, obita deskami, a zatem obiekt tymczasowy, który można przenieść w inne dowolne miejsce działki. Na poparcie tego stanowiska przywołał wyrok NSA w sprawie III FSK 748/23. Zdaniem skarżącego przedmiotowy obiekt, jako lekka budowla posiadająca dach i ściany, wypełnia definicję wiaty. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Istota sporu dotyczy kwalifikacji zrealizowanego obiektu. W ocenie Sądu organ prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt jako budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.bud., tj. wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2, którego budowa nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Zgodnie z art. 3 pkt 6 p.bud. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym może być budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1). Z kolei budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt jest wydzielony z przestrzeni ze wszystkich stron za pomocą ścian o konstrukcji stalowej obitych deskami, posiada dach konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową, posadowiony jest na wylanej na gruncie płycie betonowej, która pełni funkcję fundamentu. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, ani nie odsyła w tym zakresie do innego aktu ustawowego. Językowe znaczenie tego terminu nakazuje zasadniczo odnosić fundament do dolnej część budowli lub podstawy konstrukcji osadzonej w gruncie (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, Tom 1, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 1001). W terminologii z zakresu budownictwa powszechnie przyjmuje się, że fundamentem jest ten element konstrukcyjny, pozostający częścią ustroju nośnego budowli lub budynku, który przekazuje ich obciążenie na podłoże gruntowe. Powinien on być dostosowany do warunków gruntowych występujących w miejscu budowy (por. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. II OSK 2479/22). Wykorzystana w niniejszej sprawie płyta betonowa (wylana na potrzeby kojca dla psa) stanowi zaś niewątpliwie część ustroju nośnego przedmiotowego obiektu. Nie można zatem uznać, że sporny obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Trwałość związania obiektu budowlanego wyraża się bowiem m.in. w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń, które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby), ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi. Trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego nie niweczy ustalenie, że można go zdemontować. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Innymi słowy, cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym zniszczyć obiekt lub spowodować jego przesunięcie, czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1261/15). Niewątpliwie wielkość obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jego konstrukcja, przeznaczenie, sposób wykonania pozwalający na jego użytkowanie bez niekontrolowanej zmiany położenia, czy utraty kontaktu z gruntem wskutek działania czynników zewnętrznych kwalifikuje obiekt jako budynek (art. 3 pkt 2 p.bud.), a ściślej jako wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a), którego budowa wymagała zgłoszenia. W żadnym wypadku nie może być uznany za wiatę. W orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na brak legalnej definicji wiaty, za jej podstawowe cechy uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Częściowe wyposażenie w ściany nie pozbawia obiektu cech wiaty, zwłaszcza jeżeli nie stanowią one elementu konstrukcyjnego, a konstrukcja nadal pozostaje słupowa, tj. gdy funkcję nośną spełniają słupy, nie ściany. Wiata nie może być obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron (por. wyroki NSA: z 16 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1481/14; z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2266/18). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt został ze wszystkich stron wydzielony z przestrzeni za pomocą ścian, funkcję nośną stanowią te właśnie ściany, a nie słupy. Ponadto, wg inwestora, w planie było m.in. zamontowanie zamka w drzwiach wejściowych. W żadnym więc razie nie można uznać, że w sprawie mamy do czynienia z lekką konstrukcją, pozbawioną ścian lub części ścian, wspartą na słupach, tj. wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 2 p.bud. W analizowanej sprawie organ zasadnie uznał, że wobec realizacji budynku gospodarczego bez wymaganego prawem zgłoszenia należało wszcząć postępowanie w trybie art. 48-49e p.bud. Prawidłowo zatem zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji nakazujące inwestorowi wstrzymanie budowy samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego i informujące o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.