II SA/Ke 455/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Ke 455/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 134 i 144 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania W.a S.ego od pisma Kierownika Rejonu Opiekuńczego H. z 18 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 22 marca 2018 r. W. S. wystąpił do MOPR w K. o przyznanie pomocy w formie świadczenia zdrowotnego polegającego na leczeniu. W odpowiedzi na powyższe organ I instancji skierował do skarżącego pismo z 18 kwietnia 2018 r., w którym odniósł się powyższego wniosku, a także do prośby o umówienie wizyty u lekarza neurologa, pomocy i towarzyszenia w MUP w K. w celu zarejestrowania się jako osoba poszukująca zatrudnienia oraz pomocy w rozwiązaniu problemu związanego z wejściem do domu. W dniu 24 kwietnia 2018 r. skarżący wniósł do SKO pismo nazwane "skargą" na odmowę wydania decyzji w sprawie wniosku z 22 marca 2018 r. Wskazał, że postępowanie zostało wszczęte, odbyły się czynności administracyjne (wywiad środowiskowy). Podkreślił, że każde wszczęte postepowanie administracyjne musi zakończyć się decyzją zawierającą pouczenie o środkach odwoławczych. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania SKO przytoczyło treść art. 106 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym udzielenie świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, klubu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, schronienia w formie ogrzewalni i noclegowni, sprawienia pogrzebu, a także przyznanie biletu kredytowanego, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Skoro zatem wolą strony było potraktowanie wniosku z 22 marca 2018 r. jako pomocy w formie pracy socjalnej (umówienie wizyty u neurologa), to organ I instancji formułując swoje stanowisko w tym zakresie, prawidłowo zawarł je w formie "pisma", a nie decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że w oświadczeniu do protokołu z 5 kwietnia 2018 roku skarżący formułował również dodatkowe wnioski w przedmiocie pomocy i towarzyszenia w MUP w K. celem zarejestrowania się jako osoba poszukująca zatrudnienia oraz pomocy w rozwiązaniu problemu wejścia do budynku przy ul. T. 5, co do których organ I instancji odniósł się w kwestionowanym piśmie, a które to kwestie również nie podlegają rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy skarżący wniósł odwołanie od pisma, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości. Tym samym zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, nie zezwalające na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcie odwołania pomimo jego niedopuszczalności stanowi rażące naruszenie prawa. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze W. S. podniósł, że jego sprawa nie została przez organy w najmniejszym nawet stopniu rozpoznana i załatwiona. Wskazał, że w jego ocenie wszczęte postępowanie administracyjne powinno zakończyć się decyzją merytoryczną, pozytywną lub negatywną, ewentualnie decyzją o umorzeniu, zawierającą uzasadnienie. Wyjaśnił, że "od roku trwa passa" utrzymywania w mocy decyzji o odmowie uznania go za osobę poszukującą pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), przytaczanej w dalszym ciągu jako p.p.s.a., Sąd uznał skargę W.a S.ego za zasadną. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością uchylenia postanowienia objętego skargą (art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a.). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego, gdyż pismo Kierownika Rejonu Opiekuńczego H. z 18 kwietnia 2018 r., od którego odwołanie to zostało wniesione, nie stanowiło decyzji administracyjnej, a tym samym brak jest w sprawie przedmiotu zaskarżenia, co powoduje konieczność zastosowania art. 134 kpa. Organ wyjaśnił jednocześnie, że ponieważ pismo W. S. z 24 kwietnia 2018 r. złożone zostało w terminie do wniesienia odwołania, potraktował je jako odwołanie i tak rozpatrzył. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 22 marca 2018 r. W. S. zwrócił się do MOPR w K. o przyznanie, na podstawie art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pomocy w formie świadczenia zdrowotnego polegającego na leczeniu. W dniu 5 kwietnia 2018 r. skarżący oświadczył do protokołu, że jego wniosek z 22 marca 2018 r. ma być potraktowany jako wniosek o pomoc w postaci pracy socjalnej tj. umówienia wizyty u neurologa i towarzyszenia w wizycie w MUP. W odpowiedzi na wniosek W. S., organ I instancji skierował do niego pismo datowane na 18 kwietnia 2018 r., w którym poinformował, że skarżący posiada ubezpieczenie zdrowotne i może korzystać z usług lekarzy specjalistów. Poinstruował też, że winien osobiście stawić się w wybranej Poradni Neurologicznej, a MOPR nie ma wpływu na terminy wizyt ustalane przez placówki leczenia specjalistycznego. Zdaniem organu, skarżący czynności te może załatwić samodzielnie, gdyż do chwili obecnej nie okazał żadnej dokumentacji potwierdzającej trudności w samodzielnym funkcjonowaniu i poruszaniu się. Ponadto za bezzasadną uznał organ pomoc pracownika socjalnego w postaci towarzyszenia W. S. wizycie w MUP, tym bardziej, że skarżący jest już zarejestrowany jako osoba poszukująca zatrudnienia. Co się zaś tyczy prośby o pomoc w rozwiązaniu problemu związanego z wejściem do domu organ poinformował, że z przeprowadzonej przez PINB w K. kontroli stanu technicznego budynku przy ul. T. 5 wynika, że wejście do niego nie zagraża bezpieczeństwu życia i mienia. Z dokumentacji przedstawionej Sądowi wynika także, że pismo z 24 kwietnia 2018 r., które organ II instancji potraktował i rozpatrzył jako odwołanie, nazwane zostało "skargą na odmowę wydania decyzji w sprawie (...) wniosku o pomoc z dnia 22.03.18 r.", a jego treść wskazuje wyraźnie na to, że skarżący kwestionuje jedynie fakt, że postępowanie administracyjne zostało wprawdzie wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem jakiejkolwiek decyzji. Tak sformułowana treść pisma i ujęty w nim zarzut sprowadzający się do tego, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w formie decyzji administracyjnej, nie uprawniał SKO do rozpatrzenia pisma z 24 kwietnia 2018 r. jako odwołania tylko dlatego, że pismo wpłynęło w terminie do jego wniesienia. Takie potraktowanie pisma strony nie tylko nie uwzględniało w żaden sposób treści zawartego w nim żądania, ale spowodowało negatywne dla skarżącego skutki procesowe w postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, co dla SKO - jako wyspecjalizowanego organu zajmującego się rozstrzyganiem spraw administracyjnych – z pewnością było wiadome, gdyż nie ulega wątpliwości, że przy jednoczesnym przyjęciu, że pismo z 18 kwietnia 2018 r. nie ma cech decyzji administracyjnej, nie było także prawnej możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania od niego. Mimo, że skarżący w piśmie z 24 kwietnia 2018 r. zarzuca faktycznie bezczynność organu I instancji polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku w formie decyzji administracyjnej, organ odwoławczy nie uznał, że stanowi ono ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 kpa. Stosownie do § 1 tego przepisu, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z treści pisma z 24 kwietnia 2018 r. wynika zaś, że skarżący, wobec wszczęcia i prowadzenia postępowania, oczekiwał wydania w swojej sprawie decyzji administracyjnej. Nie zakwestionował także merytorycznego stanowiska organu I instancji, a wskazał jedynie, że odmowa udzielenia wnioskowanej pomocy winna być wydana właśnie w formie decyzji, co nie miało miejsca. Wprawdzie zaskarżone postanowienie nie zawiera rozważań dotyczących możliwości uznania pisma skarżącego jako ponaglenia (w ostatnim akapicie uzasadnienia znajduje się tylko wyjaśnienie, że pismo potraktowane zostało jako odwołanie, gdyż wpłynęło w terminie, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa), jednak motywy objętego skargą rozstrzygnięcia wskazują na to, że u podstaw takiej oceny legło założenie, że rozpatrzenie wniosku W. S. nie mogło zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Niezależnie od tego, że kwestia powyższa powinna być przedmiotem badania właśnie przy rozpoznaniu ponaglenia (i ewentualnie następczej kontroli sądowej w razie wniesienia skargi na bezczynności organu), podkreślić należy, że istotnie rację ma Kolegium przyjmując – w oparciu o art. 106 ust. 2 ustawy – że niektóre formy udzielenia wsparcia czy pomocy społecznej nie wymagają rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Dotyczy to w szczególności udzielenia świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, klubu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, schronienia w formie ogrzewalni i noclegowni, sprawienia pogrzebu, a także przyznanie biletu kredytowanego. Rzecz jednak w tym, że wymienione wyżej wyjątki od zasady przewidzianej w art. 106 ust. 1 ustawy (przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie decyzji administracyjnej) mają zastosowanie jedynie w przypadku udzielenia świadczenia, a nie jego odmowy, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że W. S. żadnego świadczenia nie przyznano. Odmowa zaś przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wymaga każdorazowo wydania decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, o czym stanowi art. 106 ust. 4 ustawy. Dotyczy to także odmowy pracy socjalnej, bo tak zakwalifikował organ żądanie skarżącego dotyczące umówienia wizyty u neurologa, towarzyszenia w wizycie w MUP oraz pomocy w rozwiązaniu problemu z wejściem do domu, przyjmując, że było to zgodne z "wolą strony". Podkreślić jednak należy, że przyporządkowanie przez stronę żądania zawartego we wniosku do pracy socjalnej, o jakiej mowa w art. 6 pkt 12, art. 36 pkt 2 lit.a) i art. 45 ustawy, nie może być uznane za decydujące, gdyż to organ właściwy do realizowania zadań z zakresu pomocy społecznej, kierując się przede wszystkim dobrem osoby wymagającej pomocy, winien identyfikować formę, w jakiej możliwe jest najpełniejsze i odpowiadające możliwościom pomocy społecznej, uwzględnienie jej uzasadnionych potrzeb (art. 3 ust. 3 i 4, art. 100 ust. 1, art. 102 ust. 2 ustawy). Nie ma zatem racji organ II instancji przyjmując, że rozstrzygnięcie wniosku W. S. poprzez odmowę przyznania mu świadczenia z pomocy społecznej nie wymagało wydania decyzji administracyjnej i wystarczającym było udzielenie mu informacji w formie pisma. Załatwienie sprawy decyzją administracyjną, zwłaszcza w przypadku nieuwzględnienia żądania strony, umożliwia wniesienie odwołania i ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, a następnie sądową kontrolę rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy. Jakiekolwiek wyjątki od tej zasady, nawet jeżeli zostały przewidziane w ustawie, tak jak np. w art. 106 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, należy jednak interpretować ściśle, a jakakolwiek wykładnia rozszerzająca musi być uznana za niedopuszczalną i pozostającą w sprzeczności z art. 104 § 1 kpa. Odnosząc te rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że obowiązki organu administracji wynikające z art. 7-9 kpa, w tym dbałość o przeprowadzenie postępowania z poszanowaniem zasad praworządności, uwzględnienia słusznego interesu obywateli, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, jak i czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa – powinny doprowadzić Kolegium do rozpoznania złożonego przez stronę pisma zatytułowanego "skargą" jako ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, albo co najmniej podjęcia próby ustalenia rzeczywistej woli skarżącego. Dodać należy, że wniesienie ponaglenia stanowi wyczerpanie środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., co uprawnia stronę do skierowania do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uznając, że narusza ono art. 134 kpa, w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając ponownie, organ II instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.