II SA/Ke 456/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do wypoczynku uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Komendant Policji decyzją z 2 marca 2021 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania U. N., od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w S. z 30 grudnia 2020 r. o odmowie przyznania dopłaty do wypoczynku za rok 2020, na podstawie art. 138 § 1 kpa w związku z art. 73 ust. 6 oraz ust. 7, art. 77, art. 82 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), dalej ustawa o Policji oraz w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 roku w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. z 2002 r. nr 23, poz. 236 z ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem z 4 marca 2002 r." utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki zaznaczył, że kontrola organu odwoławczego jest kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. W związku z tym organ II instancji upoważniony jest do wprowadzenia nowych aspektów uzasadnienia do decyzji. Organ taki może bowiem zawrzeć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia taką argumentację, jaka doprowadziła go do podjęcia konkretnej decyzji, nawet jeśli była ona odmienna od argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji. Następnie organ odwoławczy, cytując treść § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282 ze zm.), dalej rozporządzenie z 7 czerwca 2002 r. wskazał, że w myśl tego rozporządzenia, policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie czasowej niezdolności do służby wskutek choroby oraz zwolnienia od zajęć służbowych. Zatem jeśli w danym roku kalendarzowym policjant, pomimo nabycia prawa do urlopu wypoczynkowego, w związku z zaprzestaniem służby z powodu choroby w ogóle nie skorzystał z nabytego prawa do urlopu w naturze, to wówczas nie przysługuje mu dopłata do wypoczynku. Potwierdzeniem faktu, że wypłata powyższego świadczenia powiązana jest z udzieleniem i skorzystaniem z urlopu, jest § 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni na mocy rozkazu personalnego z 27 października 2020 r. została zwolniona ze służby w Policji od 2 listopada 2020 r. Do dnia zwolnienia nie pełniła służby z powodu choroby. Zatem nabyła ona prawo do urlopu wypoczynkowego i spełniła jedną z przesłanek określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. Jednak dopłata do wypoczynku nie mogła zostać przyznana, gdyż od 16 września 2019 r. do 25 października 2020 r. wnioskodawczyni przebywała na zwolnieniu lekarskim. Następnie od 26 października 2020 r. do dnia zwolnienia ze służby była odsunięta od zajęć służbowych. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, urlop nie mógł jej być bowiem udzielony. Wobec tego zdaniem organu II instancji, odwołującej nie przysługuje dopłata do wypoczynku, o którą wnosiła wnioskiem z 2 grudnia 2020 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję U. N., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie: art. 7 i 8 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym zapewnienia stronie bezstronności i równego traktowana; art. 11 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia konieczności pobytu na urlopie wypoczynkowym dla wypłaty dopłaty do wypoczynku za 2020 r.; art. 15 kpa poprzez brak skorygowania przez organ odwoławczy wadliwości decyzji organu I instancji w zakresie przyjęcia podstawy do odmowy wypłaty dopłaty do wypoczynku za 2020 r.; art. 107 § 3 kpa poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej w zakresie odmowy przyznania dopłaty do wypoczynku za 2020 r.; - § 1 ust 1 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. w związku z art 73 ust. 7 ustawy o Policji, poprzez uzależnienie przyznania świadczenia od konieczności pobytu na urlopie wypoczynkowym, - art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny jedynie na podstawie własnych przypuszczeń i domysłów nie znajdujących się w materiale dowodowym. W uzasadnieniu skargi jej autorka, cytując § 2 ust 3 pkt 2 lit b rozporządzenia z 4 marca 2002 r. wskazała, że z przepisu tego wynika, że wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku nie można złożyć wcześniej niż 30 dni przed zwolnieniem ze służby, a później można go składać w każdej chwili. Przepis stanowiący podstawę do odmowy przyznania tego świadczenia określa, kiedy stosowny wniosek może być złożony najwcześniej, a o terminie końcowym do złożenia tego wniosku nie ma mowy. Ponadto zauważyła, że w jej przypadku dochowanie tego terminu było niemożliwe, ponieważ rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby otrzymała 2 listopada 2020 r., co jednoznacznie wskazuje na to, że w tym terminie wniosku złożyć nie mogła, ponieważ o zwolnieniu ze służby nie wiedziała. Dalej skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu potwierdzającego, że dopłata do wypoczynku za 2020 r. uzależniona jest od przebywania w tym roku na urlopie wypoczynkowym. Podniosła, że § 1 ust 1 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. uzależnia wypłatę tego świadczenia tylko od jednej przesłanki, którą ona spełniła. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID – 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przyznania dopłaty do wypoczynku za rok 2020. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podniósł, że złożenie wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku, już po zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji, uniemożliwia skorzystanie z tego świadczenia. Z kolei organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do prawidłowości rozumowania organu I instancji, tylko przedstawił własną argumentację mającą uzasadniać negatywne rozpoznanie wniosku skarżącej. Mianowicie organ II instancji podniósł, że skoro skarżąca nie skorzystała z nabytego w 2020 r. prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze, to nie przysługuje jej dopłata do wypoczynku. Powyższe zdaniem organu odwoławczego wynika z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U.2014.1282 ze zm.), w myśl którego, policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie: 1) czasowej niezdolności do służby wskutek choroby; 2) zwolnienia od zajęć służbowych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 37a pkt 2 ustawy. Z takimi poglądami organów obu instancji nie można się jednak zgodzić. Instytucja dopłaty do wypoczynku uregulowana została w § 1 pkt 1 rozporządzenia z 4 marca 2002 r., który stanowi, że policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, oraz uprawnionym członkom jego rodziny przysługuje świadczenie pieniężne, zwane dalej "dopłatą do wypoczynku". Z kolei z § 2 tego rozporządzenia wynika, że: 1. Wypłata dopłaty do wypoczynku dla policjanta oraz uprawnionych członków jego rodziny następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia przez policjanta pisemnego wniosku o przyznanie dopłaty do wypoczynku. 2. Dopłatę do wypoczynku wypłaca komórka finansowa jednostki organizacyjnej Policji, właściwa dla miejsca pełnienia służby policjanta. 3. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, można składać nie wcześniej niż: 1) po dokonaniu opłaty lub przedpłaty za korzystanie przez policjanta lub uprawnionych członków jego rodziny z wczasów, innych form zorganizowanego lub indywidualnego wypoczynku, za pobyt na leczeniu sanatoryjnym, w placówkach leczniczo-sanatoryjnych, rehabilitacyjno-szkoleniowych oraz leczniczo-opiekuńczych, a także za korzystanie z usług turystycznych, których czas trwania, wraz z podróżą, obejmuje co najmniej 7 dni; 2) na 30 dni przed: a) dniem rozpoczęcia urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze co najmniej 14 kolejnych dni kalendarzowych albo takiej części urlopu, którego wymiar łącznie z dotychczas wykorzystanym urlopem osiągnie 14 dni kalendarzowych w roku, za który przysługuje dopłata do wypoczynku, albo b) zwolnieniem ze służby, albo c) upływem danego roku kalendarzowego, jeżeli nie zaistniały okoliczności wymienione w pkt 1 lub 2 lit. a i b. 4. Do okresu 14 dni kalendarzowych, o których mowa w ust. 3 pkt 2 lit. a, wlicza się również inne dni wolne od służby przypadające w okresie urlopu oraz bezpośrednio przed jego rozpoczęciem lub zakończeniem. Przede wszystkim należy podkreślić, że pełnienie służby w Policji, wolą ustawodawcy, związane jest z dodatkowymi prawami i przywilejami, jakie nie wiążę się ze zwykłym stosunkiem pracy. Poza uposażeniem będącym odpowiednikiem wynagrodzenia, policjantom przysługuje szereg świadczeń pieniężnych. Jednym z nich jest "dodatek do wypoczynku" wynikający z cytowanego wcześniej § 1 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. Rozporządzenie to w sposób pełny i kompleksowy reguluje kwestie związane z nabyciem prawa do uzyskania przez policjanta tego świadczenia. Ustawodawca przewidział, że świadczenie pieniężne - dopłata do wypoczynku przysługuje policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze (§ 1) oraz złożył pisemny wniosek o przyznanie tej dopłaty, w terminach wynikających z (§ 2). Zaistnienie wskazanych okoliczności jest wystarczające do uzyskania powyższego świadczenia przez policjanta. Żaden z przepisów rozporządzenia z 4 marca 2002 r. nie wprowadza żadnych dodatkowych wymogów, a w szczególności wymogu, faktycznej realizacji urlopu wypoczynkowego. Tym dopłata do wypoczynku, o jakiej mowa w § 1 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. różni się od podobnych świadczeń wypłacanych pracownikom z zakładowych funduszy świadczeń socjalnych, których regulaminy często zawierają przesłankę faktycznej realizacji urlopu. O oderwaniu nabycia przez policjanta uprawnień do uzyskania dopłaty do wypoczynku od konieczności wcześniejszego wykorzystania urlopu wypoczynkowego, świadczy cytowany § 2 ust. 3 rozporządzenia z 4 marca 2002 r., ustalający terminu składania wniosku o przyznanie tej dopłaty. Zasadą jest możliwość złożenia wniosku przed faktycznym rozpoczęciem urlopu tj. na 30 dni przed rozpoczęciem urlopu, lub nawet wcześniej, po dokonaniu przedpłaty za korzystanie z wczasów trwających co najmniej 7 dni. Nadto, § 2 ust. 3 lit. b wprost przewiduje możliwość złożenia wniosku w sytuacji zwolnienia ze służby, wskazując, że wniosek nie może być złożony wcześniej, niż na 30 dni przed wystąpieniem tej okoliczności. Przedstawiając powyższy pogląd prawny Sąd w niniejszym składzie nie podziela zapatrywania wyrażonego w wyroku NSA z 26 czerwca 2013 r., I OSK 1105/12, że ponieważ policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, to jeśli w danym roku kalendarzowym policjant, w związku z zawieszeniem w czynnościach służbowych w ogóle nie skorzystał z nabytego prawa do urlopu w naturze, to wówczas nie przysługuje mu dopłata do wypoczynku. Należy zauważyć, że przytoczony pogląd prawny został przez NSA wyrażony w odmiennym stanie faktycznym, którego istotnym elementem było to, że powodem nieskorzystania przez policjanta z nabytego prawa do urlopu, było zawieszenie go w czynnościach służbowych, który to środek stosuje się wobec policjanta w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, bądź w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o Policji), co jest znacząco różną sytuacją od niezawinionej przez policjanta czasowej niezdolności do służby wskutek choroby, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim jednak trzeba zauważyć, że przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. nie uzależnia przysługiwania policjantowi dopłaty do wypoczynku od udzielenia mu urlopu wypoczynkowego, ale tylko od nabycia przez niego w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, o czym była już wyżej mowa. W związku z tym nie ma, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy sprzeczności pomiędzy przysługiwaniem skarżącej świadczenia pieniężnego, zwanego dopłatą do wypoczynku, a dyspozycją normy zawartej w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 7 czerwca 2002 r., zgodnie z którą policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie czasowej niezdolności do służby wskutek choroby. Podobny do prezentowanego w niniejszej sprawie pogląd wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 13 marca 2019 r., IV SA/Gl 1100/18 stwierdzając, że dopłata do wypoczynku to prawo podmiotowe, które powstaje w związku ze służbą w Policji, z czym należy się zgodzić. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ II instancji w sposób niedozwolony wprowadził dodatkową, nie przewidzianą przez ustawodawcę przesłankę przyznania policjantowi dopłaty do wypoczynku, jaką ma być wcześniejsza realizacja urlopu wypoczynkowego. Rację ma skarżąca, że powyższego rozumowania organ odwoławczy nie poparł żadnymi przepisami. Z całości rozumowania przedstawionego przez organ zdaje się wynikać założenie, że skoro świadczenie nosi nazwę "dopłata do wypoczynku" oczywistym jest, że uprawniony musi skorzystać z wypoczynku, by je uzyskać. Takie założenie jest jednak błędne. Przedmiotowe świadczenie pieniężne jest jednym ze świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących z tytułu pełnienie samej służby w Policji i nie może być traktowane, jako zwrot czy rekompensata wydatków rzeczywiście poniesionych przez policjanta na wypoczynek. Ponadto organ II instancji nie dostrzega, że nabycie prawa do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, to nie to samo, co wykorzystanie urlopu wypoczynkowego. W sytuacji bowiem, gdy uprawniony nie wykorzysta prawa do nabytego urlopu wypoczynkowego, to przysługuje mu prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Nie było kwestionowane, że skarżąca nabyła w 2020 r. prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze. Bezspornym jest również, że złożyła ona pisemny wniosek o przyznanie dopłaty do wypoczynku. Wbrew twierdzeniom organu I instancji wniosek ten został złożony zgodnie z terminem wynikającym z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r., przez co skarżąca spełniła wszystkie nakazane prawem przesłanki do uzyskania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Powołany przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przepis § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. jak już wyżej już wskazano, wprost stanowi, że w przypadku zwolnienia ze służby, wniosek nie może być złożony wcześniej, niż na 30 dni przed wystąpieniem tej okoliczności, a nie jak zdaje się rozumieć ten przepis organ I instancji w ciągu 30 dni od zwolnienia ze służby. Natomiast przepis ten nie daje odpowiedzi na pytanie, kiedy w tym przypadku wygasa prawo do złożenia wniosku. Należy więc przyjąć, że zastosowanie będzie miał ogólny przepis o przedawnieniu roszczeń zawarty w art. 107 § 1 ustawy o Policji, który stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W tej sytuacji nie było więc przeszkód, aby skarżąca, zwolniona ze służby od 31 października 2020 r. wniosek datowany na 2 grudnia 2020 r. złożyła 3 grudnia 2020 r. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają przepis § 1 pkt 1 oraz § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 4 marca 2002 r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a naruszenie to miało istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji. Dlatego też zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wykładnię powyższych przepisów rozporządzenia z 4 marca 2002 r. i merytorycznie rozpozna wniosek skarżącej.