II SA/Ke 457/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 roku sprawy ze skargi A.T. i A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2010 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań A. T. - pełnomocnika S. R. i A. T. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 30 czerwca 2004 r. o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej na rzecz: Zakładu Sp. z o. o. z siedzibą w O. przy ul. O. nr 16 dla budowy : - sieci gazowej wysokiego ciśnienia stanowiącej przyłącze pomiędzy istniejącym rurociągiem wysokiego ciśnienia a stacją pomiarową na odcinku przebiegającym przez działki nr ewid. 739 i 741 położone w Kotkach, - stacji pomiarowej i redukcyjnej zlokalizowanej na działce nr ewid. 741 położonej w Kotkach wraz zasilaniem elektrycznym, - sieci gazowej średniego ciśnienia relacji K.- S.- U.- S. zlokalizowanej wzdłuż dróg gminnych i powiatowych, - chodników wzdłuż dróg powiatowych nr: [...] i [...] - powiat B. oraz nr [...] i Nr [...] - powiat P., na terenie określonym w załączniku graficznym nr 1 do tej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie z odwołań A. T. - pełnomocnika S. R. i A. T. W uzasadnieniu organ ustalił, że w niniejszej sprawie stronami w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji byli S. R. i A. T., a decyzję wydaną przez ten organ otrzymali oni dnia 8 lipca 2004 r. Od decyzji tej dwa odwołania tej samej treści wniósł A. T. podając, iż składa je jako pełnomocnik S. R. i A. T. Następnie pismem z dnia 28 lipca 2004 r. A. T. wniósł do SKO o uznanie go, w myśl art. 136 kpa stroną postępowania w pierwszej instancji. Na uzasadnienie wskazał, że przed datą otrzymania decyzji przez J. R. i A. T. stał się, na podstawie umów dzierżawy z dnia 11 lipca 2004 r. dzierżawcą działek nr 133 i 529 położonych w U. i tym samym powinien mieć przymiot strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dalej podał, iż jako dzierżawca w/w działek w pełni podtrzymuje zarzuty do decyzji z dnia 30 czerwca 2004 r., przestawione w odwołaniach z dnia 17 lipca 2004 r., które wniósł jako pełnomocnik S. R. i A. T. Odnosząc się do powyższego pisma Kolegium stwierdziło, że art. 136 kpa nie stanowi podstawy do uznania danej osoby za stronę postępowania. Nieprawdą jest, że A. T. zawarł umowy dzierżawy przed datą otrzymania przez S. R. i A. T. decyzji, bo umowa dzierżawy jest z dnia 11 lipca 2004 r., a decyzje zostały doręczone w dniu 8 lipca 2004 r. Ponadto w aktach sprawy brak jest odwołań z dnia 17 lipca 2004 r., znajdują się natomiast dwa odwołania z datą 15 lipca 2004 r. Z kolei odnosząc się do odwołań A. T., organ II instancji cytując treść art. 127 §1 i 28 kpa podał, że podstawowym kryterium dla oceny, czy ktoś może być stroną postępowania jest posiadanie interesu prawnego w załatwianiu sprawy. O ocenie tej nie decyduje wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz przepis prawa materialnego. Kwestionowana przez A. T. decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Zatem nie w każdym przypadku właściciel działki sąsiedniej będzie stroną postępowania, a z pewnością stroną tego postępowania nie będzie dzierżawca, który wydzierżawił działki po wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że A. T. i S. R. złożyli oświadczenia, iż nie odwoływali się od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i podtrzymali swoją zgodę na czasowe zajęcie ich działek pod budowę gazociągu. Pismami z dnia 6 sierpnia 2004 r. skierowanymi do A. T., Z. i S. R. oraz A. T. oświadczyli, iż uchylają się od skutków zawartej w dniu 11 lipca 2004 r. umowy dzierżawy. Zatem skoro wnoszący odwołania A. T. nie był stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia i "orzeczenia jej nieważności" A. T. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S. R. i A. T., zarzucił rażące naruszenie przepisów kpa, a w szczególności: -art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28, 32 i 33 kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że odwołujący się nie był stroną postępowania odwoławczego, ani nie działał jako pełnomocnik S. R. i A. T.; -art. 127 kpa przez pozbawienie go wobec umorzenia postępowania odwoławczego prawa złożenia zaskarżenia; -art. 136 kpa w związku z art. 77 i 80 kpa poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o kserokopie pism nie potwierdzonych za zgodność z oryginałem; -art. 140 kpa w związku z art. 61 i 10 kpa poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania odwoławczego, co uniemożliwiło wypowiedzenie się odwołującemu, co do dowodów przedłożonych przez drugą stronę postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że nie można przyjąć, że cofnięcie odwołania nastąpiło w piśmie A. T. i S. R., w którym złożyli oni oświadczenie, że nie wnieśli odwołania od decyzji. Oświadczenia te budzą wątpliwości co do ich zawartości merytorycznej, tylko jeden dokument został potwierdzony za zgodność, a pozostałe stanowią kserokopie pism nieznanego pochodzenia, więc nie mają mocy dowodowej. Dlatego brak podstaw do twierdzenia, że odwołania zostały cofnięte. Dalej skarżący wskazał, że jest stroną odwołania, bo umowa dzierżawy została wprawdzie zawarta po doręczeniu decyzji, ale w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Dzierżawca wywodzi swe prawo od prawa właścicieli i chociaż dzierżawa jest prawem obligacyjnym, ma on interes prawny w określeniu stanu dzierżawionych działek. Bezspornym jest, że wydzierżawiający skierowali do niego pismo o uchyleniu się od skutków umowy dzierżawy, ale on jako dzierżawca kwestionuje ich skuteczność, a ponadto nie zostało mu wypowiedziane skutecznie udzielone pełnomocnictwo. Zaznaczył, że organ nie może dokonać samodzielnej oceny skuteczności takiego oświadczenia, gdyż jest to zagadnienie prejudycjalne obligujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Podobnie winien organ postąpić, o ile kwestionował skuteczność udzielonego pełnomocnictwa. Ponadto zarzucił, że skarżącemu przed wydaniem decyzji powinien być zakreślony termin do ustosunkowania się do zarzutów. Skarżący wskazał, również na nieprawidłowości w sposobie procedowania przy podjęciu decyzji przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 25 maja 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę wniesioną przez A. T. jako pełnomocnika S. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem osądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego odwołującego w zaskarżeniu rozstrzygnięcia organu I-szej instancji. Wprawdzie z sentencji zaskarżonej decyzji nie wynika wprost, które odwołania objęto jej zakresem, niemniej jednak pisemne motywy jakimi kierował się organ odwoławczy wskazują na to, że umorzenie postępowania dotyczy faktycznie wszystkich odwołań, jakie w niniejszej sprawie zostały złożone. Chodzi konkretnie o trzy odwołania wniesione przez A. T., przy czym dwa z nich (datowane na 15 lipca 2004r.) wniesione zostały w imieniu S. R. i A. T., a jedno (z dnia 28 lipca 2008r.) skarżący złożył we własnym imieniu, wnosząc jednocześnie o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony. Jeśli chodzi o odwołania wniesione w imieniu S. R. i A. T., którzy niewątpliwie byli stronami postępowania przed organem I-szej instancji, to na datę orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, A. T. nie był uprawniony do ich reprezentowania. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem pisemne oświadczenia A. T. i S. R. z dnia 3 sierpnia 2004r., z których wynika, że pełnomocnictwa dołączone do odwołań "nie dotyczyły postępowań administracyjnych związanych z budową gazociągu przez firmę Z. Sp. z o.o. z O." (k. 117 i 131), na realizację którego wraz z czasowym zajęciem działek zarówno A. T. jak i S. R. wyrazili zgodę. Organ odwoławczy dysponował także innymi oświadczeniami, także z dnia 3 sierpnia 2004r., w których A. T. i S. R. wyjaśniają, że działki wydzierżawili A. T. już po wyrażeniu zgody na czasowe zajęcie ich nieruchomości, a udzielone pełnomocnictwa dotyczyły "załatwienia spraw wynikających z tej dzierżawy, a nie dotyczących budowy gazociągu" (k. 145 i 119). Strony złożyły także oświadczenia, że nie odwoływały się od decyzji organu I-szej instancji oraz odwołały udzielone A. T. pełnomocnictwa. Złożone do akt kserokopie pism zawierających te oświadczenia zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez notariusza. W takim stanie faktycznym organ II-giej instancji nie miał podstaw do merytorycznego rozpatrzenia odwołań A. T. i S. R., wniesionych w ich imieniu przez A. T., a co za tym idzie prawidłowo postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe umorzył na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na powyższą ocenę nie wpływa w żaden sposób okoliczność, że dnia 22 stycznia 2005r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji i wniesieniu skargi do Sądu, A. T. ponownie udzielił A. T. pełnomocnictwa, między innymi do reprezentowania przed sądami (k. 86 akt sądowych). Stwarza ono nowy stan faktyczny i procesowy, ale dopiero od 22 stycznia 2005r. Z uwagi jednak na opisane wyżej oświadczenia, jakie złożył A. T. w trakcie postępowania administracyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że nowe pełnomocnictwo sanowało czynności podjęte wówczas przez A. T. w jego imieniu, zwłaszcza, że z akt wynika wyraźny sprzeciw mocodawcy do działania skarżącego w tym charakterze. Jeśli zaś chodzi o odwołanie wniesione przez A. T. we własnym imieniu, to przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego było uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 29 kpa i z taką oceną w stanie faktycznym sprawy należy się zgodzić. O ile osobami zainteresowanymi w wyniku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego niewątpliwie są właściciele działek przez które ma ona przebiegać (w tym przypadku byli nimi S. R. co do działki nr 529 w U. i A. T. co do działki nr 133 w tej samej miejscowości), to przymiotu strony nie mają osoby, którym przysługuje do nich wyłącznie prawo obligacyjne, a konkretnie dzierżawcy. Przepis art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje zaś pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony; nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 03.80.717 ze zm.) dotyka przede wszystkim praw właściciela nieruchomości, przez którą inwestycja ma przebiegać. Nie wpływa natomiast na sytuację prawną dzierżawcy, który swoje uprawnienia wywodzi z umowy obligacyjnej, przy czym wydzierżawiającym wcale nie musi być właściciel dzierżawionej nieruchomości. Wszelkie prawa i obowiązki, jakie wiążą się z realizacją tej umowy koncentrują się bowiem wyłącznie na relacji prawnej pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą, łącznie z ochroną praw tego ostatniego. Skarżący, będący dzierżawcą działek, przez które przebiegać ma inwestycja celu publicznego, nie wskazał na żaden przepis prawa materialnego, który jego sytuację prawną wiązałby bezpośrednio z warunkami lokalizacji tej inwestycji ustalonymi w decyzji organu I-szej instancji z dnia 30 czerwca 2004r. Przepisu takiego nie można znaleźć ani w kodeksie cywilnym w uregulowaniach dotyczących dzierżawy (art. 693 i nast. kc) ani też w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego słusznie organ odwoławczy przyjął w zaskarżonej decyzji, że A. T. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i co za tym idzie postępowanie odwoławcze wywołane jego odwołaniem musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Ubocznie Sąd wyjaśnia, że postępowanie sądowe zostało przeprowadzone mimo nie ustalenia adresu M. R. biorącej udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba taka, jeżeli nie wniosła skargi jest uczestnikiem postępowania sądowego tylko wtedy, gdy jego wynik dotyczy jej interesu prawnego. Mając na uwadze przedmiot postępowania sądowego, ograniczony do kwestii procesowych, a mianowicie zbadania prawidłowości umorzenia postępowania odwoławczego w związku z wniesieniem odwołań przez A. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wynik tego postępowania nie dotyczy interesu prawnego M. R. Podkreślić dodatkowo należy, że M. R. nie jest inwestorem inwestycji objętej decyzją I-szej instancji, a przedstawione Sądowi akta nie zawierają żadnej dokumentacji, która wskazywałaby na podstawę uznania jej za stronę w postępowaniu administracyjnym.