II SA/Ke 457/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi L.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], po rozpatrzeniu zażalenia L.P. na postanowienie Burmistrza z [...] odmawiające umorzenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego z tytułu prowadzonego postępowania o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie Kulczyzna, gm. Jędrzejów w kwocie 1.750 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy cytując art. 267 kpa wskazał, że z przepisu tego wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu co do rozstrzygnięcia, lecz daje mu większą swobodę co do jego treści, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i prawidłowo uznał, że L.P. nie wykazała w przekonujący sposób, aby w sprawie występowała przesłanka niewątpliwej niemożność poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego (art. 267 kpa). SKO zaznaczyło, że ustalenia w zakresie stanu majątkowego i sytuacji życiowej skarżącej zostały poczynione przez organ zgodnie z wymogami określonymi w kpa, a ich ograniczony zakres wynikał z postawy strony, która nie przedstawiła wystarczających dowodów na poparcie swoich twierdzeń o "niewątpliwej niemożności" poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że L.P. złożyła szereg dowodów, w tym: potwierdzenie zapłaty opłaty czynszowej za mieszkanie w grudniu 2018 r. - 432,04 zł, potwierdzenie zapłaty opłaty 75 zł - za zabiegi kąpielowe w uzdrowisku, zaświadczenie o wysokości emerytury męża - 2471,82 zł netto, zaświadczenie o wysokości swojej emerytury - 788,44 zł netto, zaświadczenie lekarskie potwierdzające stałe leczenie w poradni zdrowia psychicznego i wskazujące na koniczność stałego przyjmowania leków, zaświadczenie o wysokości zasiłku pielęgnacyjnego - 184,42 zł, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczonym na stałe, potwierdzenie dokonania wpłaty kwartalnej składki ubezpieczeniowej na życie C. P. -135 zł, faktury wskazujące, że strona podniosła opłaty: na zabiegi masażu klasycznego - 100 zł, wypożyczenie telewizora – 40 zł, pobyt w sanatorium - 231,00 zł, tytułem opłaty uzdrowiskowe 73,50 zł, za zakup leków - 69,57 zł, za usługi telekomunikacyjne - 60,79 zł, za usługi - 107,17 zł, na zakup paliwa w sumie 300 zł oraz potwierdzenie PZU wpłaty składek ubezpieczeniowych - 720 zł za dom oraz samochód za okres od listopada 2018 r. do listopada 2019 r. Wnioskodawczyni przedstawiła również paragony: za zakup akumulatora - 295 zł oraz za zakupy spożywcze w grudniu 2018 r. łącznie na kwotę 895,56 zł. Wskazała, że zobowiązania reguluje z bieżących dochodów i nie podała, by miała jakieś długi czy kredyty. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni posiada znaczny majątek o łącznej wartości (deklarowanej) około 336 000 zł i stałe, miesięczne dochody łącznie 3871,24 zł brutto, czyli 3260,26 zł netto, 1630,13 zł na osobę. Na podstawie przedłożonych dowodów ustalono również, że stałe miesięczne koszty utrzymania jej gospodarstwa domowego wynoszą około 1745 zł: czynsz (432,02 zł), prąd w domu około 22 zł, prąd w mieszkaniu około 54 zł, paliwo około 100 zł, leki około 70 zł, opłaty za telefon - 60,79 zł, opłaty za ubezpieczenie mienia 60 zł, wyżywienie około 900 zł, ubezpieczenie na życie 45 zł. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że okoliczność wydatkowania przez stronę kwoty około 500 zł na leczenie sanatoryjne, nie może mieć decydującego znaczenia dla ustalenia jej możliwości finansowych i poniesienia opłaty za rozgraniczenie, gdyż wyjazd do sanatorium czy zakup akumulatora nie są wydatkami stałymi, lecz okazjonalnymi. Prawidłowo do stałych niezbędnych wydatków organ nie wliczył kwot wydatkowanych na prywatne wizyty lekarskie, czy zabiegi rehabilitacyjne, gdyż potrzeby lecznicze zapewnia bezpłatna służba zdrowia. SKO zaznaczyło, że strona nie wnosiła zastrzeżeń do ustalonej kwoty osiąganego dochodu, czy też celów wydatkowania. Natomiast nie zgadzała się z uwzględnieniem dochodów męża, jednak, ponieważ nie kwestionowała ona prowadzenia wspólnego gospodarstwa z mężem, nie było podstaw, by nie uwzględniać jego dochodów, jako dochodów rodziny. Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium stwierdziło, że dochody rodziny L.P. stanowią kwotę 3260,26 zł netto, a stałe miesięczne uzasadnione koszty utrzymania jej gospodarstwa domowego opiewają na kwotę około 1745 zł. Po odliczeniu wydatków niezbędnych od osiąganych dochodów, rodzinie pozostaje do dyspozycji około 1500 zł. Zatem nie można uznać, że strona udowodniła, że nie może ponieść kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 1.750 zł zarówno w całości, jak i w części. Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji podniósł, że subiektywne przekonanie skarżącej o istnieniu podstaw do jej zwolnienia od kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie jest wystarczające do jego uzyskania. Uzyskiwane przez stronę dochody, przy uwzględnieniu majątku, nie wskazują na zaistnienie niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 267 kpa. O "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów" można byłoby mówić wtedy, kiedy zostałby stwierdzony brak możliwości ich poniesienia, użyte zaś przez ustawodawcę sformułowanie "niewątpliwa" należy rozumieć jako graniczące z pewnością. Strona ubiegająca się o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna przestawić pełne informacje o swoim stanie majątkowym, sytuacji finansowej i życiowej oraz tak je udokumentować, aby wykazać niewątpliwą niemożność ich poniesienia. Ciążący na organie obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dotyczy w takiej sprawie okoliczności wskazywanych i udowadnianych przez osobę wnioskującą o zwolnienie, gdyż to sama strona dysponuje informacjami w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie wnosząca zażalenie przedstawiła na żądanie organu wyliczenia i dowody je potwierdzające. W tym stanie rzeczy organ miał podstawę do oparcia się na tych dowodach i oceny, czy zachodzi przesłanka określona w art. 267 kpa. Brak było natomiast podstaw do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień, w sytuacji, gdy wysokość dochodu i rodzaj wydatków nie były przez stronę kwestionowane. Kończąc organ odwoławczy podniósł, że koszty rozgraniczenia nieruchomości, to koszty związane z prawem własności do nieruchomości. Zwolnienie właściciela nieruchomości, która ma znaczną wartość z obowiązku poniesienia tych kosztów oznacza ich poniesienie przez podatników, a to nakłada na stronę obowiązek wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że nie może ich ponieść (uchwała NSA z 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jego uchylenia, wniosła L.P. Skarżąca zaznaczyła, że jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, pobiera emeryturę w kwocie 809, 36 zł, dlatego w poszczególnych wydatkach bardzo się ogranicza, przewidując wydatki stałe i niespodziewane, co jest okolicznością wskazującą na niemożność poniesienia kosztów rozgraniczenia. Następnie autorka skargi przedstawiła swoje uwagi dotyczące zasadności prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, którego koszty teraz musi ponieść. Skarżąca podała również, że od 7 lat nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa domowego oraz, że nie ma zaciągniętych kredytów, gdyż nie byłaby w stanie ich spłacić z uwagi na niską emeryturę. Dodatkowo wskazała, że czasami musi korzystać z prywatnych wizyt lekarskich, ponieważ terminy z NFZ są odległe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, która dotyczy zwolnienia od ponoszenia ustalonych ostatecznym postanowieniem SKO z [...] kosztów postępowania rozgraniczeniowego (i zobowiązującym L. P. do uiszczenia z tego tytułu kwoty 1750 zł), skarżąca nie może podnosić skutecznie zarzutów dotyczących zasadności i celowości prowadzonego i zakończonego już postępowania rozgraniczeniowego. W niniejszej sprawie istotna jest tylko kwestia, czy zachodzą przesłanki z art. 267 kpa do zwolnienia skarżącej od ponoszenia przypadających na nią kosztów rozgraniczenia i czy prawidłowo, w sposób przekonujący, organy uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 267 kpa, w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym stanowić zatem może prawidłowa analiza stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1950/10). W orzecznictwie podkreśla się, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. III SA 7900/98, Lex nr 47243). Podkreśla się również, że podejmując decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. II SA 2486/01, Lex nr 149543). Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga zatem od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ winien również prawidłowo zrealizować zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu administracji jest więc wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Akt uznaniowy może być przez sąd uchylony szczególnie w przypadku stwierdzenia, że organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Na wstępie zauważyć należy, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca nie kwestionowała faktu pozostawania we wspólnym gospodarstwie domowym z mężem, o czym świadczy wymienienie go w formularzu oświadczenia o majątku, dochodach i źródłach utrzymania, w rubryce stan rodzinny (dane osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym), jako osoby, z którą pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym. Nadto, wskazane w tym formularzu, w pozycji "średnie miesięczne wydatki związane z utrzymaniem gospodarstwa rolnego" wydatki, jakie ponosi skarżąca, w tym 500 zł na papierosy (które pali jej mąż) świadczą o tym, że małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo. Dopiero później, po wydaniu negatywnego dla niej rozstrzygnięcia, L.P. zaczęła twierdzić, że ona i mąż żyją "na własny rozrachunek". Skarżąca przyznała jednak na rozprawie przed Sądem, że nie ma zniesionej ustawowej wspólności małżeńskiej ani też orzeczonej separacji. Ze stanowiska skarżącej zdaje się wynikać, że przez to, że koszty są związane z rozgraniczeniem nieruchomości, która stanowi jej majątek odrębny, przy rozważaniu kwestii zwolnienia jej od tych kosztów nie należy brać pod uwagę emerytury jej męża. W związku z tym wskazać należy, że stosownie do art. 31 § 2 kodeksu rodzinnego do majątku wspólnego należą w szczególności pobrane wynagrodzenie za pracę i dochody z innej działalności zarobkowej każdego z małżonków, dochody z majątku wspólnego, jak również z majątku osobistego każdego z małżonków. Do takich pobranych dochodów wchodzących w skład majątku wspólnego należy także emerytura, renta itp. Z kolei zgodnie z art. 27 kodeksu rodzinnego oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Dlatego też za prawidłowe uznać należy stanowisko organów, że podstawą oceny możliwości poniesienia kosztów rozgraniczenia przez skarżącą są dochody osiągane przez oboje małżonków, które łącznie wynoszą netto 3260 zł (nie licząc dochodów osiąganych z nieruchomości w postaci czynszu dzierżawnego płaconego w płodach rolnych – oświadczenie skarżącej złożone na rozprawie przed Sądem). Na postawie wskazań skarżącej organy ustaliły, że stałe miesięczne wydatki małżonków (nie uwzględniając zakupu papierosów oraz wydatków jednorazowych związanych z naprawą samochodu, kosztami zabiegów w sanatorium, kosztami prywatnych wizyt u lekarzy itp) wynoszą około 1750 zł. Przy dochodach wynoszących 3260 zł, a na osobę 1630 miesięcznie, zgodzić się należy z organem, że w sprawie nie zachodzi "niewątpliwa niemożność" poniesienia przez stronę kosztów postępowania, uzasadniająca zwolnienie jej od tych kosztów. Użyte przez ustawodawcę określenie "niewątpliwa niemożność" świadczy o tym, że chodzi tu o naprawdę szczególne okoliczności, uniemożliwiające stronie poniesienie kosztów, nie zaś o taką sytuację, gdy jest to tylko utrudnione lub wymaga rezygnacji z ponoszenia innych wydatków (skarżąca w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że powinna przedłużyć ogrodzenie betonowe wokół budynków, wymienić dach nad budynkiem gospodarczym), które w danej chwili nie są niezbędne. Reasumując, organ w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny, a wydane rozstrzygnięcie nie narusza granic swobodnego uznania. Chociaż zwolnienie od kosztów leży w interesie skarżącej, jednakże niewątpliwie interes społeczny przemawia za odmiennym rozstrzygnięciem skoro uwzględnienie wniosku powodowałoby de facto obciążenie tymi kosztami lokalnej społeczności. W tym miejscu natomiast wskazać należy, że skarżąca ma możliwość ubiegania się o rozłożenie przypadających na nią kosztów postępowania rozgraniczeniowego na raty. Mając powyższe na uwadze skargę, jako niezasadną, należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zmianami).