II SA/Ke 458/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 458/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Mrozicka Bąbel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi N. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] numer [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia[...] Starosta, na podstawie art. 124 w zw. z art. 122 ust. 1 i 3 oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 485/3 położonej we wsi S., której właścicielem jest N. N. przez udzielenie zezwolenia Przedsiębiorstwu z siedzibą w W., na przeprowadzenie przez tę nieruchomość gazociągu relacji G.-P.-S. wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Miasta z dnia [...], która stała się ostateczną w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją wydaną przez SKO w dniu [...], 2. zobowiązał N. N. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu i innych urządzeń związanych z jego pracą, 3. zobowiązał inwestora Przedsiębiorstwo w W. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu gazociągu, 4. zobowiązał inwestora Przedsiębiorstwo w W. do określenia na zasadach ogólnych wartości wysokości powstałych szkód w związku z budową gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z urządzeniami towarzyszącymi, a w przypadku zmniejszenia się wartości nieruchomości do określenia wysokości kwoty tego zmniejszenia niezwłocznie po zakończeniu prac i uwzględnieniu jego wysokości przy szacowaniu odszkodowania, 5. nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I-szej instancji podniósł, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek inwestora Przedsiębiorstwa w W., a planowana inwestycja polega na budowie gazociągu i ma znaczenie ponadlokalne obejmując swym zakresem ponad 10 miast i gmin. . Jest ponadto realizowana w celu publicznym zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przebiega ona przez działkę N. N. w miejscowości S. na długości 100 m. Prowadzone negocjacje nie doprowadziły do zawarcia umowy między stronami; N. N. domaga się wypłacenia kwoty 10.000zł. odszkodowania i nie zgadza się na warunki zaproponowane przez inwestora. Przytaczając treść art. 124 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 108 § 1 kpa, organ I-szej instancji przyjął, że inwestor spełnia wszystkie wymagania tam narzucone, posiada ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną w oparciu o obowiązujący plan miejscowy dla gminy P. Zgodnie z zapisami planu, każdemu właścicielowi na trasie gazociągu przysługuje odszkodowanie w wysokości oszacowanej przez biegłego rzeczoznawcę po przeprowadzeniu gazociągu. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione, ze względu na interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony. Gazyfikacja miasta P. jest czynnikiem szeroko oczekiwanym społecznie i jego opóźnienie może doprowadzić do strat społecznych trudnych do oszacowania. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez N.N., Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił je w pkt 4 i w tym zakresie orzekł: jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za szkody wynikłe wskutek przeprowadzenia gazociągu. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję organ II instancji utrzymał mocy. W uzasadnieniu przytoczono ustalenia organu I-szej instancji i podniesiono, że realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda stwierdził także, że dołączone do wniosku dokumenty z przeprowadzonych z właścicielem nieruchomości N. N. rokowań są prawidłowe i nie ma podstaw do ich kwestionowania. Jeżeli właściciel nieruchomości wyraża zgodę na wykonania inwestycji uzależniając ją od swoich warunków, organ rozpatrujący sprawę dokonuje oceny ich zasadności i może wydać przewidziane w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolenie, jeżeli warunki te uzna za nieuzasadnione. Zarzuty skarżącego dotyczą jedynie kwestii wysokości proponowanego przez inwestora odszkodowania i nie mogą zostać uwzględnione na obecnym etapie postępowania. Wysokość odszkodowania może zostać określona w odrębnej decyzji po zakończeniu inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Mając na uwadze treść art. 124 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy stwierdził, że punkt 4 zaskarżonej decyzji sformułowany został błędnie, albowiem tylko starosta jest władny do ustalenia wysokości odszkodowania. W tym zakresie decyzja podlegała stosownej zmianie. W pozostałej części decyzję organu I-szej instancji Wojewoda uznał za zgodną z prawem. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył N. N. zarzucając naruszenie art. 7 kpa polegające na zastosowaniu do zaistniałego stanu faktycznego tylko przepisów art. 124 ust. 1, 2, 4 i 6 bez jednoczesnego wydania decyzji w trybie art. 128 ust. 1 i 4 w zw. z art. 129 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, "wobec braku uzasadnienia nie przyjęcia braku możliwości przywrócenia nieruchomości wywłaszczonej do stanu poprzedniego na tym etapie postępowania i w tym stanie rzeczy orzeczenie w decyzji jednoczesnej o obowiązku wypłaty już określonej kwoty odszkodowania i art. 12 § 2 kpa". Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo w W. nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn aniżeli wskazane w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym oraz mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda zacytował aktualną na datę jego orzekania treść przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu następującym: Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten w brzmieniu przedstawionym wyżej zaczął obowiązywać od dnia 22 września 2004 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I-szej instancji, ale przed rozpatrzeniem wniesionego od niej odwołania. Nowelizacja, która nastąpiła w oparciu o ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. ( Dz.U. 04..141.1492) dotyczyła zdania drugiego art. 124 ust. 1, który do dnia 21 września 2004 r. miał następującą treść: Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zmiana powołanego wyżej przepisu miała na celu dostosowanie go do uregulowań obowiązującej od 11 lipca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 50 przewiduje, że inwestycja celu publicznego ( jakim niewątpliwie jest budowa gazociągu ) lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt postępowania administracyjnego wynika przy tym, że inwestor nie dysponuje decyzją o jakiej mowa wyżej, lecz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną w oparciu o poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Zaznaczenia także wymaga, że ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nowelizująca z dniem 22 września 2004 r. między innymi przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnego przepisu przejściowego, co wskazuje na to, że do postępowań nie zakończonych przed dniem wejścia w życie należy stosować nowe przepisy. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa, jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę i dlatego zobowiązany jest stosować przy jej rozstrzyganiu prawo aktualnie obowiązujące. Tego aspektu nie dostrzegł Wojewoda, pozostawiając w mocy zaskarżoną decyzję w pkt 1 w tej części, w jakiej odwołuje się ona wyłącznie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czego nie przewiduje już art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności, we własnych ustaleniach oraz w decyzji, nie odniósł się organ odwoławczy do tego, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bo jeśli tak - decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winna w swojej treści nawiązywać do jego ustaleń. W aktach sprawy znajduje się wyciąg z uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany nr 13 w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy P., który winien zostać przez organ odwoławczy zanalizowany pod kątem ustalenia, czy jest on nadal obowiązujący w świetle uregulowania zawartego w art. 87 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Jak wynika z treści § 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2001 r., zmiana dotyczy planu uchwalonego w roku 1991, który z pewnością utracił swoją moc obowiązującą. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera jednak regulacji odnośnie uchwał podjętych na podstawie przepisów nie obowiązującej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Mimo to należałoby przyjąć, że jeżeli taka zmiana nastąpiła po dniu 1 stycznia 1995 r. i ma na tyle samodzielny charakter, iż w zakresie objętym nowelizacją może określać przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu w sposób całkowity, zupełny i niezależny od starego planu, zachowuje ona moc obowiązującą ( por. także T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004 ). W niniejszej sprawie zabrakło analizy uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 grudnia 2001 r., zawierającej nowelizację nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., pod tym właśnie kątem. Przy ustaleniu, że zmiana stanowi plan nadal obowiązujący i obejmuje teren objęty decyzją wydaną w sprawie, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o jakim mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, winno nastąpić zgodnie z tym planem i do niego należy odwołać się w sentencji orzeczenia. Wykazane wyżej naruszenia prawa materialnego oraz mogące mieć wpływ na wynik sprawy uchybienia przepisom prawa procesowego, wyrażające się przede wszystkim w niewyjaśnieniu okoliczności o jakich mowa wyżej, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II-giej instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Co się zaś tyczy zarzutów podniesionych skardze, to nie są one zasadne. Argumenty skarżącego sprowadzają się do poglądu, że wraz z decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości będącej jego własnością, organ winien ustalić wysokość należnego właścicielowi odszkodowania. Wprawdzie regułą jest, że odszkodowanie ustala się w decyzji o wywłaszczeniu ( art. 129 ust. 1 ), jednak nie dotyczy to przypadków określonych w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu ( art. 129 ust. 5 ustawy ). Zadośćuczynienie żądaniu skarżącego pozostawałoby zatem w sprzeczności z obowiązującym prawem.