II SA/Ke 46/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia C.D.i A.B., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 22.08.2015r. na wniosek F.G.organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia ich nieruchomości nr A z nieruchomością nr B., stanowiącą współwłasność A.B. i C.D.. W dniu 17.11.2015r. F.G. dokonali wpłaty zaliczki w kwocie 2.100,00 zł. Postanowieniem z dnia 28.08.2017r. Wójt Gminy [...]: ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek F.G., zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 9.08.2017r. znak: N.6830.6.2015.NGW w kwocie 2.100,00 zł; zobowiązał A. B. do uiszczenia kosztów w wysokości 525,00 zł w terminie 7 dni, od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne; zobowiązał C.D. do uiszczenia kosztów w wysokości 525,00 zł w terminie 7 dni, od dnia w którym postanowienie stanie się ostateczne; wskazał, że koszty, o których mowa w pkt 2 i 3 należy wpłacić na wskazane konto; dokonał zwrotu F.G. kwoty 1.050,00 zł, która wypłacona zostanie w kasie Urzędu Gminy, w terminie 7 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Zażalenie na ww. postanowienie wniosły C.D.i A.B., wskazując na naruszenie art. 262 § 2, art. 267, art. 264 § 1 oraz art. 7 K.p.a. i wyrażając pogląd, że od zasady podziału kosztów rozgraniczenia po połowie są wyjątki, a poza tym postępowanie rozgraniczeniowe nie toczyło się w ich interesie. W niniejszej sprawie nie istniał bowiem spór graniczny, a jedynie F.G. kwestionowali przebieg granicy – wobec czego wyłącznie te osoby powinny obciążać koszty. Jednocześnie podniosły, że nie są w stanie ponieść kosztów rozgraniczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, przytoczyło treść art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016r. poz.1629 ze zm.), podkreślając, że ustawa ta nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Do ustalania wysokości kosztów tego postępowania oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia stosuje się przepisy K.p.a. Działu IX – art. 262 do 265 K.p.a. - opłaty i koszty postępowania. W prowadzonym postępowaniu wynagrodzenie uprawnionego geodety, w całości pokryte przez Gminę, zostało prawidłowo zaliczone do kosztów postępowania. Co się zaś tyczy podziału tych kosztów między strony, to organ – powołując się na art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. – wskazał, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot własnego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 K.c. koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 K.c. W tym zakresie powołano się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2006r. o sygn. I OPS 5/06. Końcowo pouczono strony o treści art. 267 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły C.D. i A.B., zarzucając Kolegium brak merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżących uzasadnienie postanowienia organu II instancji w żaden sposób nie odnosi się do przedstawionych zarzutów – w związku z czym narusza art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. przez brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Strony wskazały ponadto, że: - Kolegium nie odniosło się do podnoszonego w odwołaniu naruszenia przez Wójta Gminy art. 267 K.p.a. – pomimo że w toku postępowania składano wniosek o zwolnienie z kosztów postępowania (ze względu na niskie dochody stron), który to wniosek organ I instancji powinien był rozpoznać; - ich wniosek nie został rozpoznany, a Wójt wydał merytoryczne rozstrzygnięcie o obciążeniu kosztami postępowania, natomiast po uprawomocnieniu się tego postanowienia rozpoznawanie wniosku o zwolnienie od kosztów stanie się bezprzedmiotowe; - organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 264 § 1 K.p.a. przez brak wydania postanowienia o kosztach równocześnie z decyzją, a brak uzasadnienia w tym zakresie nie pozwala ocenić, jakimi przesłankami kierował się organ, uznając że wydanie postanowienia rozstrzygającego o kosztach po 19 dniach od decyzji rozgraniczeniowej nastąpiło jednocześnie z tą decyzją; - pomimo teoretycznych rozważań dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, Kolegium nie odniosło do okoliczności faktycznych przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, mających oparcie w aktach postępowania rozgraniczeniowego, które – w ocenie skarżących – uzasadniają odstąpienie od zasady podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie. Końcowo strony wyjaśniły, że uprzednio granica została ustalona przez geodetę, którego wynajęli F.G. zanim jeszcze skarżące kupiły działkę. Granica ta została trwale wyznaczona na gruncie ogrodzeniem o znacznej wartości, wzdłuż której sąsiedzi wyłożyli posesję kostką i posadzili tuje. Tak ustalonej granicy nikt nie naruszył ani nie narusza. Obecnie, mimo że ww. inwestorzy sami zniszczyli i zdewastowali swoje ogrodzenie i urządzenie działki wzdłuż granicy warte kilka tysięcy złotych, przebieg granicy jest trwale zaznaczony i uznanie w tym stanie faktycznym, że postępowanie było prowadzone w interesie skarżących nie zostało w sposób racjonalny uzasadnione. Mając na uwadze powyższe skarżące wniosły o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie postanowień – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie sądowej w dniu 5.04.2018r. uczestnicy F.G. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Sprzeciw skarżących budzi zobowiązanie ich przez organ do uiszczenia połowy kosztów (po 525 zł), pomimo że wniosek o rozgraniczenie złożyli wyłącznie F.G.. Okolicznościami niespornymi w sprawie jest: - po pierwsze, to że przedmiotowy wniosek dotyczył rozgraniczenia nieruchomości: działki o nr ewid. A, należącej do małż.F.G., z działką nr B., stanowiącą współwłasność A.B. i C.D.; - po drugie, wydanie przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] (k. 124 akt adm.), ustanawiającej przebieg granicy pomiędzy ww. działkami – na podstawie dokumentacji rozgraniczeniowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonanej przez uprawnionego geodetę, który za wykonanie dokumentacji rozgraniczeniowej wystawił rachunek nr 2/04/2016 z dnia 12.04.2016r. – na podstawie umowy nr 124/2015 z dnia 23.11.2015r. zawartej z Gminą [...] (k. 53, 46 akt adm.). W ocenie Sądu, analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że organy obu instancji, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., wywiązując się należycie z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz oceny materiału dowodowego stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie ma art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2006r. o sygn. akt l OPS 5/06 (opublikowanej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzono, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie wspomnianego przepisu może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 K.c.) – a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że okoliczność iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach – administracyjnym i sądowym – nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych (ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym) stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c., stanowiąca że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie – co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Zdaniem Sądu, branie udziału przez skarżące w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczyło się również w ich interesie. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Jakkolwiek w przypadku postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak, zdaniem Sądu, ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących ze sobą, wobec złożenia przedmiotowego wniosku, stały się sporne. Stwierdzić zarazem trzeba, że art. 152 K.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także w przypadku, gdy rozgraniczenie – tak jak w niniejszej sprawie – następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Jak wynika z powołanej uchwały brak podstaw by uznać, że organom przysługuje jakakolwiek uznaniowość w stosowaniu art. 152 K.c. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.04.2016r. o sygn. akt I OSK 1833/14 (dostępnym j.w.), skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba – zgodnie z powołaną uchwałą – że z art. 152 K.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic, czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Reasumując przyjąć należy, że wbrew stanowisku skarżących organ administracji publicznej może obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości – a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Warunkiem koniecznym do przyjęcia, że postępowanie toczy się w interesie prawnym wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości jest istnienie sporu co do przebiegu granicy – co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie – w związku ze złożeniem przez F.G. wniosku o rozgraniczenie nieruchomości (k. 6 akt adm.). Spór graniczny pojawia się bowiem już z momentem zakwestionowania istniejących, czy to na gruncie, czy w dokumentacji geodezyjnej granic nieruchomości. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.04.2016r. o sygn. akt I OSK 1655/14 (dostępnym j.w.) przepis art. 262 § 1 K.p.a. zawiera dwie równorzędne podstawy obciążenia strony kosztami postępowania. Okoliczność, że koszty postępowania nie wynikają z winy strony nie oznacza niemożności obciążenia nimi strony z tej przyczyny, że zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, przy czym chodzi o koszty, których poniesienie nie wynika z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W rozpatrywanej sprawie podstawa z art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a. nie znajdowała zastosowania w sprawie, gdyż organ nie obciążył skarżących kosztami postępowania powstałymi z ich winy. Wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia nastąpiło na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. przy zastosowaniu art. 152 K.c. – stosownie do powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2006r. w sprawie I OPS 5/06, według której, jak już wskazano, wniesienie podania przez właściciela nieruchomości o rozgraniczenie nieruchomości dowodzi istnienia po stronie właścicieli pozostałych nieruchomości interesu prawnego polegającego na usunięciu stanu spornego lub stanu niepewności co do granic nieruchomości. Oceniając jako niezasadny zarzut skargi o przedwczesnym wydaniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego – bez rozpatrzenia wniosku z dnia 2.11.2015r. "o zwolnienie z kosztów postępowania administracyjnego "(k. 41 akt adm.) – należy przytoczyć stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18.01.2017r. o sygn. akt II SA/Ke 905/16, LEX nr 2201078, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela. Mianowicie, jak wynika z przywołanego orzeczenia "Od kosztów można zwolnić wówczas, gdy zostanie na stronę nałożony obowiązek ich poniesienia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić wysokość kosztów i osoby zobowiązane do ich poniesienia, stosownie do art. 264 k.p.a., a dopiero później, gdy postanowienie to stanie się ostateczne rozstrzygać na podstawie art. 267 k.p.a. o zwolnieniu od obowiązku ich ponoszenia". Tym samym nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżących wskazująca na naruszenie art. 267 K.p.a., zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Podobnie za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 264 § 1 K.p.a., który stanowi że jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Jak wskazuje się w judykaturze użyte przez ustawodawcę w art. 264 § 1 K.p.a. sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15.05.2014r. o sygn. akt II SA/Łd 1301/13, LEX nr 1467989). W konsekwencji, mając na uwadze, że postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostało wydane w dniu 28.08.2017r. – a zatem 19 dni po decyzji ustanawiającej przebieg granicy z dnia 9.08.2017r. – brak podstaw by stwierdzić, że w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.