II SA/Ke 460/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek, Asesor WSA Mirosław Surma, Protokolant Sekretarz sądowy Łukasz Pastuszko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2006 roku sprawy ze skargi A.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. IISA/Ke 460/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. przyznał A. M. płatność z tytułu wsparcia na zalesianie w wysokości 40726,93 zł., premii pielęgnacyjnej w wysokości 4046,07 zł., oraz premii zalesieniowej w wysokości 12642 zł. W motywach decyzji wskazał, że A. M. złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych deklarując powierzchnię 19,35 ha. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego w K. orzekł że wnioskodawca spełnia niezbędne warunki do przyznania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych. W dniu 31 maja 2005 r. A. M. złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia, do którego załączyła zaświadczenie Nadleśnictwa S. o wykonaniu zalesienia z niewielkimi odstępstwami. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy obszarem zadeklarowanym a powierzchnią faktycznie wykonaną, różnica wyniosła 3,44 ha, co stanowi różnicę 17,77%. Organ powołał się na treść Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Stwierdził, że ponieważ stwierdzona różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym nie przekracza 20%, należało dla ustalenia obszaru, który kwalifikuje się do przyznania pomocy, pomniejszyć powierzchnię obszaru stwierdzonego tj 15,91 ha o podwójną wielkość różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną tj o 6,88 ha. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji A. M. zarzuciła nieprawidłowe ustalenie obszaru zakwalifikowanego do przyznania pomocy. W jej ocenie błąd wynika z przyjętej metody pomiaru, polegającej na grupowaniu działek będących przedmiotem pomiaru i nieuwzględnieniu przy rozliczeniu faktu, że w dwóch grupach przyjętych do rozliczenia, pomiar wykazał nadwyżkę 0,4 ha i 0,18 ha miedzy powierzchnią wykonaną a powierzchnią deklarowaną. Uzupełniając odwołanie, pismem z dnia 7 czerwca 2006 r. podtrzymała zastrzeżenia co do metody pomiaru polegającej na grupowaniu działek, podniosła, że stwierdzona nadwyżka nie została skompensowana ze stwierdzonym w pozostałych grupach zaniżeniem powierzchni zalesienia. Wskazała, że z pomiaru przeprowadzonego przez siebie przy pomocy urządzenia JPS wynika, że zalesienia dokonała na całym zadeklarowanym obszarze. W piśmie przedstawiła wyniki własnego pomiaru, wnosząc o przeprowadzenie ponownego pomiaru zalesionej powierzchni. Decyzją [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił przyznania płatności na zalesianie gruntów. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa t.j. art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Powierzchnia wykazana w czasie kontroli - 15,91 ha, stanowi obszar zatwierdzony w rozumieniu art. 2 pkt. 22 powołanego rozporządzenia. Różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym wynosi 3,44 ha i stanowi 21,62% wyznaczonego obszaru. Zatem zgodnie z art. 51 Rozporządzenia pomoc obszarowa nie może zostać przyznana. Organ przywołał orzeczenia NSA we Wrocławiu I SA/Wr 101/98 oraz NSA w Warszawie V SA 2998/99. w których sąd dokonał wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa. Na powyższe rozstrzygnięcie A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ewentualnie o stwierdzenie nieważności bądź zmianę decyzji z urzędu. Zarzuciła iż przedmiotem odwołania była decyzja organu pierwszej instancji w części odmawiającej zapłaty, dotyczącej zastosowanie sankcji. Decyzja w części przyznającej dopłaty nie była zaskarżona, zatem organ odwoławczy nie mógł jej uchylić. Przepis art. 139 kpa zakazuje wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej. Skarżąca podtrzymała zarzuty podnoszone w odwołaniu, dotyczące nieprawidłowości przy dokonywaniu pomiarów kontrolnych. W szczególności, w ocenie skarżącej, brak było podstaw do objęcia pomiarem grup działek, w sytuacji gdy deklarowana powierzchnia 19,35 ha obejmowała 85 działek. Podniosła, że w niektórych grupach przyjętych do pomiaru wystąpiła nadwyżka powierzchni, która została pominięta w rozliczeniu, nie została skompensowana z niedoborem, który według pomiaru wystąpił w innych grupach. Dla ustalenia obszaru rzeczywiście zalesionego należało dokonać pomiaru wszystkich zadeklarowanych 85 działek o łącznej powierzchni 19,35 ha. Zdaniem skarżącej dokonała ona zalesienia całej zadeklarowanej powierzchni. Powołała się na własny pomiar dokonany przy pomocy urządzenia JPS, którego wyniki przedstawiła w piśmie z 7 czerwca 2006 r. a których organ odwoławczy nie rozważył. Wskazała, że przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 mają zastosowanie do dopłat obszarowych, nie płatności na zalesianie. Powołała ponadto przepis art. 51 rozporządzenia, który w pkt 2 dopuszcza pozbawienie dopłaty na jeden rok kalendarzowy a nie jak w jej przypadku uczynił organ odwoławczy pozbawiając ją całkowicie płatności na zalesianie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych, w tym przypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należy uznać za uzasadnioną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa o przyznanie płatności jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego. Wynika to jednoznacznie z art. 5 ust 2 w zw z art. 1 ust. 1 pkt.4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.- o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej( Dz.U. Nr 229 poz. 2273 ze zm.)oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r.–w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.(Dz.U. Nr 187 poz1929 ze zm.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Odwołanie przenosi zatem na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i w przypadku stwierdzenia wad prawnych organu pierwszej instancji, polegających na niezgodności z przepisami prawa materialnego jak i prawa procesowego organ ma kompetencje merytoryczno - reformatoryjne pozwalające na uchylenie decyzji w całości lub części i orzeczenie co do istoty sprawy ( art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.) Granice rozstrzygnięcia wyznacza ustanowiony zakaz reformationis in peius .Obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oznacza obowiązek organu zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpatrywaną sprawą, z jednoczesną kontrolą zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Nakaz ten wynika z sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz stanowiącego konkretyzację powyższej zasady przepisu art. 77 k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dla ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym, organ ma obowiązek wykorzystać wszystkie środki dowodowe, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaniechanie przez organy podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone, istotne dla niej okoliczności, jest uchybieniem postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału oznacza dokonanie oceny, opartej na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, ze wskazaniem podstaw oceny, której organ winien dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego. Z protokołów czynności kontrolnych nr [...] oraz nr [...] wynika, że obszar stwierdzony w wyniku kontroli przewyższał obszar deklarowany odpowiednio o 0,40 ha i 018 ha. Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zakwestionowała wyniki pomiaru kontrolnego, dokonanego w dniu 8 sierpnia 2005 r. Podniosła nieuwzględnienie w ostatecznym rozliczeniu, nadwyżek zalesionej powierzchni, wykazanych w dwóch przypadkach, nieprawidłową metodę pomiaru kontrolnego zadeklarowanych do zalesienia działek, przez dokonanie pomiaru grup działek, jak również dokonanie korekty powierzchni w protokole nr [...]. Organ odwoławczy nie wyjaśnił powyższej okoliczności i nie rozważył podniesionych zarzutów. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skoro pomiar dotyczył całego zadeklarowanego obszaru t.j. 19,35 ha, w którym wyodrębniono grupy działek i w niektórych grupach stwierdzono nadwyżki powierzchni objętej zalesieniem, a w innych niedobory powierzchni, obowiązkiem organów było ustalenie i wyjaśnienie zależności pomiędzy stwierdzonym niedoborem i nadwyżką. W szczególności należało wyjaśnić, czy ustalenie zwiększonego obszaru zalesionego w jednej grupie mogło mieć wpływ na zaniżenie obszaru zalesionego w drugiej. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji powiązania wielkości niezalesionego obszaru z płatnością z tytułu wsparcia na zalesianie. Prawidłowe ustalenie obszaru zatwierdzonego, w rozumieniu art. 2 pkt. 22 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy zaistniały podstawy do zmniejszenia, czy też wykluczenia płatności. Podnieść należy, że uwzględnienie, o ile istnieją podstawy, wykazanej w protokołach kontroli nadwyżki obszaru stwierdzonego w stosunku do obszaru zadeklarowanego, wpływa w sposób znaczący na ustalenie proporcji pomiędzy obszarem zatwierdzonym, a różnicą pomiędzy obszarem zadeklarowanym i zatwierdzonym. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych ma szczególne znaczenie, wobec wydania decyzji organu odwoławczego na niekorzyść strony odwołującej. Organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji na niekorzyść strony, przy niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawa strony do obrony swoich praw. Przepis art. 139 k.p.a., stanowiący zakaz orzekania na niekorzyść strony, zawiera wyjątki od zasady oparte na dwóch kryteriach : rażącego naruszenia prawa oraz naruszenia interesu społecznego. Organ odwoławczy, odstępując od zasady nieorzekania na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, jest zobowiązany w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji wskazanych przesłanek. W przypadku przyjęcia, że zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy winien wykazać jaki konkretny przepis prawa został naruszony, wykazując jednocześnie, że naruszenie miało charakter rażący. Uzasadnienie decyzji winno w sposób czytelny dla jej adresata jak i sądu wyjaśniać motywy, jakimi kierował się organ, orzekając na niekorzyść strony. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny w czym organ dopatruje się rażącego naruszenia prawa. Nie można uznać za wystarczające wyjaśnienie odwołanie się do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa w przytoczonym wyroku NSA w Warszawie. Obowiązkiem organu było wykazanie, że naruszenie przywołanego art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) było rażącym naruszeniem prawa wyłączającym zakaz nieorzekania na niekorzyść strony. Dodatkowo należy podnieść, że w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo datowane na dzień 10 maja 2005 r. w którym A. M. upoważniła M. M. do reprezentowania w A.R. i M.R. spraw związanych z zalesianiem gruntów. Z daty wystawienia pełnomocnictwa wynika, że zostało sporządzone po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, jakkolwiek brak danych kiedy i przed jakim organem zostało złożone. W przypadku ustanowienia pełnomocnika przepis art. 40 § 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek doręczania mu pism. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania. (wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987r.,SA/Wr 875/86). Stanowisko zawarte w tym wyroku sąd w całości podziela. Zatem, od daty przedłożenia pełnomocnictwa z dnia 10 maja 2005 r. doręczanie wszelkich pism w sprawie, w tym orzeczeń, winno następować do rąk pełnomocnika. Decyzja organu odwoławczego została doręczona bezpośrednio skarżącej, z pominięciem pełnomocnika, co w przypadku potwierdzenia daty powiadomienia organu o fakcie udzielenia pełnomocnictwa, stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Wskazane uchybienia w ocenie sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa a zatem nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a i wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest uzasadniony. Za niezasadny należy także uznać zarzut skarżącej, iż decyzja w części przyznającej opłaty jest niezaskarżalna, skoro złożone przez nią odwołanie dotyczyło wyłącznie nałożonej sankcji. Jak wskazano wyżej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Również nieuzasadnione jest twierdzenie skargi, że przepisy Rozporządzenia Komisji(WE) Nr 796/2004 mają zastosowanie wyłącznie do płatności obszarowych a nie mają zastosowania do płatności na zalesianie. Przepis art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/99 w sprawie wsparcia rozwojów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) przewidując stosowanie art. 30, 31 oraz art.32 ust 1 rozporządzenia( WE) nr 2419/2001 do norm obszarowych, wyłącza stosowanie tych przepisów do wsparcia środków dotyczących rolnictwa, innych niż zalesianie gruntów rolnych. Przepisy rozporządzenia nr 2419/2001 straciły moc z dniem 7 maja 2004 r. zgodnie z przepisem art. 80 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004., z tym, że przepis ten zawiera zastrzeżenie, że odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 będą interpretowane jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i będą rozumiane zgodnie z tabelą korelacji przedstawioną w załączniku III. Z tabeli korelacji wynika, że przepis art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odpowiada przepisowi art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Zatem, należy stwierdzić, że zgodnie ze wskazanymi przepisami art. 70 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w zw. z art. 80 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przepis art. 51 tego Rozporządzenia ma zastosowanie do płatności na zalesianie. Orzekając ponownie, organ uwzględniając powyższe uwagi podejmie wszelkie działania niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ winien w szczególności ustalić powierzchnię faktycznie zalesioną, wyjaśnić, czy sposób pomiaru mógł mieć wpływ na jego wynik, wskazać przyczynę nieuwzględnienia stwierdzonych w dwóch protokołach kontroli nadwyżek zalesionej powierzchni, odnieść się do wyników weryfikacji pomiaru. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Orzeczenie zawarte w pkt.2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 ustawy.