II SA/Ke 461/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Oksie z dnia 6 czerwca 2007 r. nr VIII/55/2007 w przedmiocie nadania statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dnia 6 czerwca 2007 r. Rada Gminy w Oksie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr VIII/55/2007 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Nowe Kanice. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 u.s.g. Rada Gminy ma obowiązek ustalić zakres działania jednostki pomocniczej (sołectwa) po wcześniej przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami. Poprzedni statut był uchwalony za wspólnej gminy Nagłowice - Oksa w 1990 r. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając temu aktowi istotne naruszenie: 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutu sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami; 2) art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w uchwale zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać regulamin sołectwa, wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym tj.: wskazanie w § 8 ust. 8 pkt 3, że zebranie wiejskie może powoływać inne lub doraźne organy samorządowe sołectwa; określenie w § 10, że dodatkowym warunkiem uczestnictwa w zebraniu wiejskim jest posiadanie czynnego prawa wyborczego; nadanie w § 11 pkt 2, § 23 pkt 23.6, § 26 pkt 26.2 uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do powołania i odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej, przy określeniu warunków ważności dokonania odwołania sołtysa i rady sołeckiej wskazanych w § 26 pkt 26.3 i wskazanie, że może to nastąpić w głosowaniu tajnym, określenie w § 13 pkt 13.4, że zebranie wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania; wprowadzenie w § 16 zwrotu "w szczególności" w przypadku wskazywania obowiązków i kompetencji sołtysa, wskazanie w § 17 pkt 17.4 zdanie pierwsze, że posiedzenie rady sołeckiej zwołuje sołtys, oraz że sołtys przewodniczy jej obradom. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że zarzut niepoddania projektu statutu sołectwa konsultacjom społecznym jest bezzasadny, gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że zakres działania jednostki pomocniczej ustalono po wcześniej przeprowadzonych konsultacjach z jej mieszkańcami. Organ przyznał jednak, że w zasobach archiwalnych nie zachowały się żadne dokumenty z konsultacji przeprowadzonych ponad 13 lat temu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że są one niezasadne, albowiem postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów art. 35 i art. 36 u.s.g. W piśmie z dnia 17 lipca 2020 r. (k. 40; pismo złożone w sprawie II SA/Ke 457/20) organ wskazał, że przed podjęciem innej uchwały z tej samej daty Rada Gminy nie określiła zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 25 czerwca 2020 r. i z dnia 9 czerwca 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Nowe Kanice). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Sąd w tej sprawie posłuży się argumentacją wyrażoną przez WSA w Kielcach w sprawach II SA/Ke 319/20 i II SA/Ke 455/20 ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwały Rady Gminy w Oksie w sprawie nadania statutu poszczególnym sołectwom – ze względu na tożsamość trybu podjęcia tych uchwał, ich treść, zarzuty wniesionych do Sądu skarg, a także udzielonych przez organ odpowiedzi na te skargi. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa Nowe Kanice społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela ugruntowane stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w m.in. w sprawach zakończonych wyrokami tut. Sądu: z dnia 11 września 2019 r. - II SA/Ke 551/19, z dnia 23 stycznia 2020 r. - II SA/Ke 1077/19, z dnia 6 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 49/20, z dnia 12 lutego 2020 r. - sygn. akt II SA/Ke 55/20 (dostępne na www.orzeczenia.nsa gov.pl). W związku z powyższym skład orzekający, akceptując i uznając za własne argumentację prawną, jaka legła u podstaw ww. wyroków, posłuży się tą argumentacją w sprawie. Stosownie do treści art. 35 ust 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej; zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; organizację i zadania organów jednostki pomocniczej: zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23). W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający w tej sprawie podziela. W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectwa Nowe Kanice. Nie ulega również wątpliwości, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 6 czerwca 2007 r. nie obowiązywała w obrocie prawnym uchwała ustalająca na terenie Gminy Oksa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Z treści nadesłanego protokołu z sesji Rady Gminy w Oksie z dnia 6 czerwca 2007 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby projekt statutu sołectwa został poddany konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w trybie uchwały wydanej na podstawie art. 5a u.s.g. Ponadto, jak wynika z informacji udzielonej przez organ w piśmie z dnia 17 lipca 2020 r. (k. 40 akt sprawy) przed dniem 6 czerwca 2007 r., tj. przed podjęciem zaskarżonej uchwały, nie obowiązywała uchwała określająca zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy. W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza więc niepodjęcie przez gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Równocześnie nie mogło prowadzić do oddalenia skargi twierdzenie organu, że konsultacje z mieszkańcami faktycznie zostały przeprowadzone. Po pierwsze, powyższe twierdzenie nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji prawnej. Kryteria takiej weryfikacji powinny zaś zostać określone w uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a w przedmiotowej sprawie – jak wyżej wyjaśniono – w gminie nie obowiązywała uchwała ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Po drugie, wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu na to, że projekt nowego statutu został w ogóle uprzednio podany publicznie do wiadomości mieszkańców. Brak jest dokumentów w szczególności wskazujących na termin i miejsce udostępnienia projektu statutu sołectwa Nowe Kanice, ewentualnie dokumentów informujących mieszkańców sołectwa o terminie i miejscu udostępnienia takiego projektu. Brak jest dowodów publicznego ogłoszenia o porządku obrad zebrania wiejskiego. Z protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 6 czerwca 2007 r. – na której podjęto zaskarżoną uchwałę – nie wynika, aby projektowana treść nowego statutu została udostępniona zarówno przed, jak i po tym zebraniu mieszkańcom zainteresowanego sołectwa. Tymczasem udostępnienie powyższych informacji powinno odbywać się w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi jak najszerszego kręgu osób. W praktyce (choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g.) odbywa się to poprzez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. Nie było więc wystarczające dla oddalenia zarzutu o niepoddaniu projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectwa zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że z uzasadnienia uchwały wynika, iż zakres działania jednostki pomocniczej (sołectwa) ustalono po wcześniej przeprowadzonych konsultacjach z mieszkańcami, natomiast w zasobach archiwalnych nie zachowały się dokumenty z przeprowadzonych konsultacji, które musiały zostać przeprowadzone ponad 13 lat temu. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Z tych powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. W rezultacie za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi – z uwagi na ustalony brak przeprowadzenia wymaganych ustawą konsultacji społecznych. Merytoryczna ocena pozostałej argumentacji przedstawionej w skardze nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy.