II SA/Ke 462/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 roku sprawy ze skargi M. B.- K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B.- K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 6 czerwca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. B. – K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 3 marca 2008r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego na działce o numerze ewidencyjnym 98/85, położonej przy ul. [...] w [...] oraz budowie zjazdu z w/w drogi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności: We wniosku złożonym w dniu 11 grudnia 2007r. K. i M. małżonkowie Ł. domagali się ustalenia warunków zabudowy działki nr 98/85 o pow. 304 m kw. dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalno – usługowego o wymiarach 14,5 x 8,5 wraz ze zjazdem na drogę publiczną - ulicę W. Po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia 3 marca 2008r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno – usługowego na działce nr 98/85 położonej przy ul. W. w [...] oraz budowie zjazdu. W decyzji tej, w punkcie 2 lit. a, dotyczącym warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu m. in. ustalono, że max 45 % powierzchni działki można przeznaczyć pod zabudowę, min. 55 % na realizację chodników, tarasów dojazdów, placyków utwardzonych itp., w tym jako powierzchnię biologicznie czynną urządzoną dla potrzeb użytkownika. W odwołaniu od tej decyzji M. B. – K. wskazała, iż jest bezpośrednią sąsiadką działki, na której jest planowana inwestycja i miedzy innymi zarzuciła, iż budowa domu w planowanym miejscu "znacznie ograniczy przestrzeń i tak już mocno ograniczoną sąsiedztwem wieżowca, ciągu garaży, bloku po drugiej stronie ulicy W., sąsiedniego domu jednorodzinnego". Podniosła, iż jej zdaniem powierzchnia przeznaczonej pod budowę działki jest zbyt mała i zabudowanie jej sprawi, że jej dom będzie otoczony zewsząd budynkami. Ponadto zabudowanie przedmiotowej działki spowoduje, że na tym odcinku ul. W. powstanie nadmierne zagęszczenie budynków, w związku z czym jej zdaniem w tym zakresie zostaną naruszone normy zawarte w pkt 2 lit. "a" decyzji w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także normy w zakresie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. Odwołująca podniosła także, iż organ nie uwzględnił tego, że na przedmiotowej działce stał kiedyś dom rodzinny jej rodziców, który, mimo że był w idealnym stanie musiał być wyburzony, oraz że działka jest uzbrojona, czego nie uwzględniono w akcie notarialnym dot. jej sprzedaży. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm./ i wskazało, że w rozpoznawanej sprawie, z zawartej w niej charakterystyki projektowanego zamierzenia, wynika jakie mają być parametry projektowanego do realizacji budynku mieszkalno – usługowego: wymiary rzutu poziomego 8,50 x 14.40m, powierzchnia zabudowy 123,25 m kw. wysokość okapu i kalenicy odpowiednio 3,5m i 8m, obsługa komunikacyjna z drogi – ul. W. "Stosownie do wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. 6 ww ustawy w części graficznej wniosku tj. na mapie w skali 1:5000, określono planowany sposób zagospodarowania terenu w formie graficznej tj. wrysowano planowany do budowy budynek mieszkalno-usługowy." Kolegium dalej wskazało, że skoro działka jest budowlana to nie jest wymagane uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ponadto zarządca drogi postanowieniem z dnia 12.02.2008r. uzgodnił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy zacytował także treść art. 53 ust. 4 pkt 10 w i art. 64 ust. 1 ustawy. Wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że wydanie decyzji było możliwe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, bowiem co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazany przez inwestora teren ma dostęp do drogi publicznej. Zaskarżona decyzja określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. W oparciu o wyniki przeprowadzonej stosownie do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu ( D. U. Nr 164 poz. 1588) analizy urbanistyczno – architektonicznej w zakresie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, określono w pkt 2 decyzji dla projektowanego do realizacji zamierzenia inwestycyjnego wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, nieprzekraczalną granicę zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż mała powierzchnia działki nie pozwala na jej zabudowanie i że na tym odcinku ulicy W. powstanie nadmierne zagęszczenie budynków Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają minimalnej powierzchni działki, a podstawą ustalenia warunków zabudowy jest spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1-5. Na kolejnym etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę do właściwości organu administracyjno – budowlanego należeć będzie ocena, czy określona w projekcie budowlanym inwestycja spełnia wymogi obowiązujących przepisów i jest możliwa jej realizacja przy konkretnym usytuowaniu na omawianej działce. Możliwość usytuowania konkretnego budynku w aspekcie powierzchni działki oraz odległości od istniejącej zabudowy będzie przedmiotem oceny i analizy w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Konkretne usytuowanie budynku nie stanowi elementu rozstrzygającego decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując Samorządowe Kolegium odwoławcze wskazało, że organ I instancji zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W skardze na tę decyzję, domagając się jej uchylenia, M. B. – K. zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do argumentów i zastrzeżeń, podniesionych przez nią w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a mianowicie, że jej zdaniem działka jest zbyt mała, aby mogła zostać zabudowana planowaną inwestycją i że naruszone zostaną normy zawarte w pkt 2 lit. "a" warunków zabudowy, bowiem w tym miejscu powstanie "nadmierne zagęszczenie budynków", a także normy w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Nadto wskazała, że organy nie uwzględniły faktu, ze na działce tej stał kiedyś dom jej rodziców, wyburzony mimo że był w dobrym stanie, oraz że działka ta jest uzbrojona mediami wykonanymi przez jej rodziców, co nie zostało uwzględnione w akcie notarialnym sprzedaży działki. Na rozprawie przed sądem skarżąca dodatkowo zarzuciła, iż nieruchomość inwestorów ma dużo mniejszą powierzchnię od wskazanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2004r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ust. 1 punktach od 1 do 5. Jednym z takich warunków, wymienionych w pkt 1 jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji wskaźników kształtowania zabudowy w tym intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z § 5 wydanego na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zgodnie zaś z tym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W niniejszej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę, z której wynika, iż średnik wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 24 %. Z analizy tej wynika również, iż na terenie analizowanym najwyższy wskaźnik zabudowy występuje na działce nr 9/1 i wynosi on 36,03%. Tymczasem dla planowanej inwestycji zaskarżoną decyzją ustalono dopuszczalny wskaźnik zabudowy na 45%. W załączonych do akt wynikach sporządzonej analizy odnośnie tak ustalonego wskaźnika zabudowy wskazano jedynie: "Wskaźnik zabudowy dla przedmiotowej działki to ok. 41 % ( po uwzględnieniu planowanej budowy). Wobec powyższego oraz mając na uwadze projektowaną budowę, a także wielkość i potencjalne możliwości zabudowy przedmiotowej działki ustala się wskaźnik: max 45 % powierzchni terenu inwestycji, przeznaczone pod zabudowę, min 55 % pod towarzyszące zagospodarowanie terenu typu podjazdy, dojazdy, tarasy, itp., w tym, powierzchnię biologicznie czynną urządzoną wg potrzeb użytkownika". W ocenie Sądu sporządzone wyniki analizy świadczą, iż powodem ustalenia dla planowanej inwestycji znacznie wyższego wskaźnika zabudowy aniżeli ten istniejący na obszarze analizowanym jest tylko to, że inwestorzy zaplanowali wybudowanie na działce o pow. 304 m kw. budynku o pow. ponad 123 m kw. Ustalenie tak wysokiego wskaźnika zabudowy nie znajduje natomiast uzasadnienia w samej analizie. Również decyzja organu I instancji ani też zaskarżona decyzja nie zawierają żadnego uzasadnienia, dlaczego został określony tak wysoki wskaźnik zabudowy. Jak już wyżej wspomniano, w ust. 2 § 5 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Decyzja ustalająca wskaźnik zabudowy prawie dwukrotnie wyższy niż średni wskaźnik zabudowy dla terenu analizowanego musi zawierać uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym bowiem razie uzasadniony wydaje się zarzut, iż taka decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji wskaźników kształtowania terenu, w tym intensywności nowej zabudowy. Na podkreślenie zasługuje to, iż skarżąca już w odwołaniu podnosząc, że działka inwestorów jest zbyt mała w stosunku do planowanej wielkości nowego budynku faktycznie zgłaszała zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut ten skwitowało stwierdzeniem, że "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu nie określają warunków minimalnej powierzchni działki". Niewątpliwie takie stwierdzenie nie stanowi właściwego uzasadnienia uznania przez ten organ za prawidłową decyzję organu I instancji, ustalającą wskaźnik wielkości nowej zabudowy na 45 % w sytuacji, gdy średni wskaźnik zabudowy dla tego terenu wynosi 24 %. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 kpa oraz art. 61 § 1 pkt 1 ustawy i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej uppsa, obie te decyzje podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze, iż dopuszczane przez ustawodawcę odstępstwo od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia ( a więc na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego) musi wynikać z analizy cech terenu znajdującego się w analizowanym obszarze - w zakresie intensywności wykorzystania terenu. Uzasadnieniem odstępstwa od stosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia nie może być wyłącznie stwierdzenie, że inwestor w taki właśnie sposób ma zamiar zabudować swoją działkę. To bowiem do organu w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy należy ustalenie, czy zamiar inwestycyjny inwestora zgodny jest z przepisami ustawy, a wiec czy spełnia on wymóg kontynuacji m. in. wskaźników kształtowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu, czy też nie. Jeśli chodzi o pozostałe zawarte w skardze zarzuty to nie są one zasadne. Dla rozstrzygnięcia bowiem sprawy o ustalenie warunków zabudowy bez znaczenia są takie okoliczności jak to, iż działka, na której ma być realizowana inwestycja stanowiła kiedyś własność rodziców skarżącej i była zabudowana domem, czy też to, że w akcie notarialnym sprzedaży nie uwzględniono istniejących na niej mediów. Odnośnie zaś podniesionego na rozprawie zarzutu, iż powierzchnia działki inwestorów faktycznie jest mniejsza niż 304 m kw. to wskazać należy, iż tej okoliczności skarżąca nie podnosiła w toku postępowania administracyjnego. Organy dysponowały wypisem z ewidencji gruntów, z którego wynika, że powierzchnia nieruchomości inwestorów wynosi 304 m kw. Dopóki nie zostaną dokonane zmiany w ewidencji gruntów w zakresie powierzchni działki, organy w niniejszej sprawie nie będą miały podstaw do przyjęcia, że powierzchnia działki, dla której ustalone mają być warunki zabudowy jest mniejsza. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 uppsa, zasadzając na rzecz skarżącej uiszczony przez nią wpis od skargi. Stosownie do art. 152 uppsa Sąd orzekł, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.