II SA/Ke 462/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2024 r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z 20 czerwca 2024 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia J. Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-K. (dalej "PINB") z 6 maja 2024 r. znak: [...], którym odmówiono wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na przebudowie domu znajdującego się przy ul. [...], działka nr ewid. [...] obręb P. w S.-K.. W uzasadnieniu ŚWINB wskazał, że 2 października 2023 r. J. Ł. zawiadomił PINB o niezgodności budowy ww. budynku mieszkalnego należącego do M. R. z projektem budowlanym. Niezgodności polegać miały m.in. na zwiększeniu wymiarów zewnętrznych tego budynku, niewłaściwym wykonaniu fundamentów oraz wykonaniu piwnic o wysokości 180 cm pod całym budynkiem. Pismem z 18 października 2023 r. PINB poinformował skarżącego, że w przypadku potwierdzenia zaistnienia nieprawidłowości w trakcie budowy ww. budynku mieszkalnego postępowanie administracyjne w tej sprawie zostanie wszczęte z urzędu. Następnie 3 listopada 2023 r. PINB przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego przy ul. [...], działka [...] obręb P. w S.-K.. Treść protokołu kontroli oraz inne zgromadzone dokumenty związane z oddaniem budynku do użytkowania wskazują, że budynek ten został zrealizowany bez istotnych odstępstw od projektu i warunków określonych decyzją Starosty [...] z 18 lutego 2002 r. znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę. Nadto ustalono, że budynek został zgłoszony do użytkowania w marcu 2022 r. Z oświadczenia kierownika budowy z 2 marca 2022 r. załączonego do zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika, że w czasie wykonywania robót budowlanych wprowadzono zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu, polegające na wykonaniu niskiego nienormatywnego podpiwniczenia budynku. Wobec powyższego PINB pismem z 14 listopada 2023 r. poinformował skarżącego, że zastrzeżenia co do konstrukcji budynku nie zostały potwierdzone, a zatem brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności przez organ nadzoru budowlanego. Przy piśmie z 30 listopada 2023 r. J. Ł. złożył skargę na działania PINB w sprawie zawiadomienia o niezgodności projektu budowlanego ww. budynku ze stanem faktycznym. W wyniku rozpatrzenia skargi ŚWINB, pismem z 12 stycznia 2024 r. poinformował skarżącego, że jest ona nieuzasadniona, a nadto nie stwierdzono nienależytego wykonywania zadań przez PINB, naruszenia praworządności lub interesów skarżącego, ani przewlekłego lub biurokratycznego załatwienia sprawy. Pismem z 17 kwietnia 2024 r. złożonym w PINB J. Ł. wystąpił o przeprowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane, polegającej na przebudowie ww. domu bez zgłoszenia i zezwolenia, a co za tym idzie złamaniu przepisów prawa oraz wykonanie prac budowlanych niezgodnie ze sztuką budowlaną, tj. brak zgodności zastosowanych w inwestycji rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Wskazano nieprawidłowości związane m.in. z wykonaniem piwnicy o wysokości 180 cm pod całym budynkiem oraz osłabieniem fundamentów. W związku z powyższym PINB 6 maja 2024 r. wydał postanowienie będące przedmiotem niniejszego postępowania zażaleniowego. Dokonując oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego ŚWINB, powołując się na treść art. 61 § 1 oraz art. art. 61a § 1 i 2 k.p.a., zważył, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że ww. przepisy normują dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Podkreślił, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę formułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Aby zostać uznanym za stronę postępowania, podmiot musi zatem wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Od interesu prawnego należy zaś odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego. ŚWINB podniósł, że w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy ŚWINB ocenił, że PINB prawidłowo uznał, że skarżący nie jest osobą posiadającą uprawnienia strony i zasadnie odmówił wszczęcia na jego wniosek postępowania administracyjnego. Z informacji pozyskanej z ogólnodostępnego źródła (geoportal.gov.pl) wynika, że przedmiotowy budynek położony na działce o nr [...] jest oddalony od granicy z sąsiednią działką o ponad 5 m, co potwierdza, że nie ma on wpływu na zabudowę nieruchomości sąsiedniej nr ewid.[...] przy ul. [...], stanowiącej własność skarżącego. ŚWINB dodał, że dokonywanie oceny przez organy nadzoru budowlanego, czy osoba wnosząca podanie posiada interes prawny jest konieczne na wstępnym etapie postępowania wobec kategorycznego brzmienia art. 61a k.p.a., z którego wynika jednoznacznie, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest odmowa wszczęcia postępowania na żądanie podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem ŚWINB, postanowienie PINB zostało wydane zasadnie, gdyż odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na wniesienie podania przez osobę nieuprawnioną jest obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 61a k.p.a. Końcowo ŚWINB dodał, że w tej sprawie PINB przeprowadził kontrolę ww. budynku - zarówno czynności kontrolne, jak i dokumenty związane ze zgłoszeniem budynku do użytkowania nie potwierdziły zastrzeżeń formułowanych przez skarżącego, co doprowadziło PINB do stwierdzenia, że brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Odnosząc się do zażalenia z 13 maja 2024 r., które zostało podpisane przez dwie osoby, ŚWINB zaznaczył, że autorem podania dotyczącego wszczęcia postępowania był J. Ł.. W związku z tym postanowienie z 6 maja 2024 r., wydane na podstawie art. 61a k.p.a. zostało prawidłowo skierowane tylko do autora podania z 17 kwietnia 2024 r., tj. do J. Ł. i tylko jemu przysługiwało prawo do złożenia zażalenia na to postanowienie. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie J. Ł. zarzucił organowi II instancji istotny błąd w ustaleniach faktycznych, mający bezpośredni wpływ na treść zaskarżonego postanowienia i wniósł o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że jest stroną w tym postępowaniu administracyjnym, gdyż zgodnie z art. 28 k.p.a. ma interes prawny w tym, aby uchybienia w konstrukcji spornego budynku nie spowodowały bardzo prawdopodobnej w tym konkretnym przypadku, katastrofy budowlanej. Dodał, że osobiście był wykonawcą tego budynku i ponosi odpowiedzialność za ewentualne uchybienia w jego konstrukcji. Wobec tego skarżący czyni wszystko, aby uniknąć katastrofy budowlanej, gdyż w przypadku jej zaistnienia, ponosiłby odpowiedzialność karną. Wskazał, że stan techniczny tego budynku, na skutek jego przebudowy przez aktualnego właściciela, polegającej na przebiciu stropu i wykonaniu dodatkowej kondygnacji w podpiwniczeniu całego budynku, powoduje że wysokość tej kondygnacji wynosi około 190 cm, a głębokość fundamentów wynosi maksymalnie 150 cm. Potencjalną konsekwencją tego stanu faktycznego może być tzw. samoosadzenie budynku, co doprowadzi do katastrofy budowlanej. Zdaniem skarżącego, w tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie narusza jego słuszny interes prawny. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżenie art. 57d (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Kontrolując zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie: "nie może być wszczęte", które jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na wstępnym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego żądania. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 876/20). Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13). W orzecznictwie podkreśla się również, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.02.2012r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.08.2014r., sygn. akt IV SA/Po 618/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.02.2012r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.08.2014r., sygn. akt IV SA/Po 618/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmawiając wszczęcia postępowania w tej sprawie, organy obu instancji stwierdziły, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony, gdyż w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem Sądu, w tej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo uznały, że skarżący nie jest jedną z osób wymienionych powyżej, co oznacza, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Z analizy akt sprawy niniejszej wynika, że organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek położony na działce nr [...] jest oddalony od granicy z sąsiednią działką skarżącego o ponad 5 m. Budynek ten nie ma zatem wpływu na zabudowę nieruchomości sąsiedniej, która stanowi własność skarżącego. Ponadto podkreślić trzeba, że w wyniku interwencji skarżącego inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę ww. budynku mieszkalnego. Ustalenia kontrolne oraz dokumenty związane ze zgłoszeniem tego budynku do użytkowania nie potwierdziły zastrzeżeń formułowanych przez skarżącego. To skutkowało stwierdzeniem przez organy nadzoru budowlanego, że brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Należy w tym miejscu wyjaśnić, bo niewątpliwie powyższe czynności dowodowe organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji miały kluczowe znaczenie w sprawie, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Kontrola ta, stosownie do art. 84a ust. 1 Pr. bud., obejmuje: 1) kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) sprawdzanie posiadania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie właściwych uprawnień do pełnienia tych funkcji; 3) sprawdzanie wyrobów stosowanych przy wykonywaniu robót budowlanych w zakresie zgodności z art. 10, w szczególności wyrobów budowlanych. Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień, jak również sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (art. 84a ust. 2 Pr. bud.). Powyższe ustawowe kompetencje organów nadzoru budowlanego wskazują jednoznacznie, że organy nadzoru budowlanego to wyspecjalizowane organy administracji państwowej mające kontrolować i egzekwować wykonanie obowiązków wynikających z prawa budowlanego. Organy te dysponują więc bez wątpienia wykwalifikowanym personelem. To czyni bezzasadnym zarzut skargi, że organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie popełniły istotny błąd w ustaleniach stanu faktycznego tej konkretnej sprawy. Nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku także te zarzuty skargi, które dotyczą stanu technicznego budynku, powstałego na skutek jego przebudowy, polegającej na przebiciu stropu i wykonaniu dodatkowej kondygnacji w podpiwniczeniu całego budynku. Jak już wyżej podniesiono, instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Okoliczność, że organ pierwszej instancji na przedmiotowej nieruchomości przeprowadził kontrolę i poczynił określone ustalenia, nie oznacza, że organ ten wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, bądź zobowiązany jest takowe postępowanie wszcząć. Również obawa skarżącego, że w przyszłości mogą zostać przeciwko niemu skierowane zarzuty czy roszczenia związane z budową spornego budynku nie jest wystarczająca do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie samowoli budowlanej. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.