II SA/Ke 467/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2008r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz M. W. Wcisło kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania M. W., na podstawie art. 138 ( 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. - odmawiającą przyznania M. W. jednolitej płatności obszarowej i nakładającej sankcję w wysokości 26197,80zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności, - odmawiającą przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 15 maja 2007r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR wniosek M. W. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007. W przedmiotowym wniosku producent zadeklarował do płatności dwanaście działek rolnych o łącznej powierzchni 103,70 ha, położonych na dziesięciu działkach ewidencyjnych w obrębie S., w gminie Z. (powiat [...], województwo [...]) w obrębie N., w gminie C. (powiat [...], województwo [...]) oraz w obrębie S., w gminie R. (powiat [...], województwo [...]). Do jednolitej płatności obszarowej (JPO) producent zadeklarował 103,70 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych (UPO) 2,10 ha. W dniach 16-22 sierpnia 2007r. w gospodarstwie rolnym M. W. przeprowadzono kontrolę, która wykazała nieprawidłowości w deklarowanej powierzchni działek rolnych A, C, D, F, G, I. W przypadku działek A, C, D, F, G stwierdzono w trakcie kontroli, iż na dzień kontroli nie były one użytkowane rolniczo. W przypadku działki rolnej B powierzchnia deklarowana wynosiła 0,60 ha, a stwierdzona w trakcie kontroli - 0,68 ha, w przypadku działki rolnej I powierzchnia deklarowana wynosiła 18,33 ha, a stwierdzona w trakcie kontroli - 3,92 ha. Producent nie był obecny podczas kontroli terenowej gospodarstwa oraz nie został poinformowany o kontroli. Raporty z kontroli zostały mu przekazane w dniu 8 lutego 2008r. Organ wskazał, że w dniu 7 września 2007r. organ I instancji wezwał M. W. do wyjaśnienia nieścisłości zawartych we wniosku w zakresie powierzchni działek ewidencyjnych nr [...] oraz zadeklarowanych we wniosku działek rolnych D, A, E. W dniu 18 września 2007r. M. W. złożył oświadczenie, w którym podtrzymał deklarację powierzchniową z wniosku z dnia 15 maja 2007r. Uzasadniając odmowę przyznania płatności do gruntów rolnych organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007r. Nr 35, poz. 217 ze zm.), wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r, ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE L 345 z 20.XI.2004r.) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (DZ. Urz. WE L 141 z 30.IV.2004r.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność przyznawana jest na wniosek rolnika, a określenie "na wniosek" oznacza, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR związany jest bezpośrednio zakresem wniosku, a rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane. W myśl art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. wnioski o płatności sprawdzane są w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Wnioski podlegają kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. Kontrola administracyjna polega na zweryfikowaniu zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganiu wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. W przypadku stwierdzenia zawyżenia deklaracji powierzchni użytkowanej rolniczo stosowane są zmniejszenia lub wykluczenia, zgodnie z art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 – w przypadku jednolitej płatności obszarowej oraz art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 – w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej. W przedmiotowym przypadku w gospodarstwie M. W. została wykazana różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną działek rolnych A, B. C, D, F, G, I. W przypadku jednolitej płatności obszarowej, zgodnie z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej, bądź wizji lokalnej wykryte zostanie dla jednolitej płatności obszarowej, że ustalona różnica między zadeklarowanym a rzeczywistym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 Rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 przekracza 50 % rolnik jest wykluczony z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu 3 lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. M. W. ubiegał się o płatności do działek rolnych o łącznej powierzchni 103,70 ha (działki oznaczone literami od A do L), a powierzchnia działek rolnych uprawnionych w wyniku kontroli do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 16,82 ha. Tak więc zawyżenie powierzchni działek rolnych we wniosku (86,88 ha) stanowi 516,53% w stosunku do powierzchni stwierdzonej (16,82 ha), co skutkuje odmową przyznania płatności obszarowej na rok 2007 oraz nałożeniem sankcji w wysokości 26197,80zł, która będzie potrącana w okresie trzech lat kalendarzowych. W związku z tym, że M. W. nie spełnił warunków do otrzymania jednolitej płatności obszarowej odmówiono mu uzupełniającej płatności obszarowej. Organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących zabiegów zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, albowiem jak wynikało z raportów kontroli na miejscu na deklarowanej powierzchni stwierdzono, iż część działek rolnych nie jest użytkowana rolniczo (stwierdzono zakrzaczenia, zachwaszczenia, pojedyncze samosiewy drzew). Przeprowadzona kontrola nie potwierdziła, iż takie zabiegi zostały przeprowadzone. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł M. W. Skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 31 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r Nr 35 poz. 217) poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów z przeprowadzonej kontroli oraz obrazę prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 kpa, mającą wpływ na treść orzeczenia, polegającą na takim ukształtowaniu postępowania, iż został on pozbawiony możliwości wykazania, że przedmiotowe działki użytkował zgodnie ze sztuką rolniczą, co spowodowało, że nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a jego rozpatrzenie miało wpływ na błędne ustalenie stanu faktycznego odnośnie przedmiotowych działek. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu proces decyzyjny organów obu instancji dotknięty jest wadami procesowymi uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego, jaki i poprzedzającego go rozstrzygnięcia. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zgodności wielkości zadeklarowanego do płatności we wniosku z dnia 15 maja 2007r. areału działek rolnych ze stanem faktycznym na gruncie, która warunkuje przyznanie wnioskowanej formy wsparcia. Wyjaśnieniu tego stanu miały służyć w szczególności kontrole przeprowadzone na gruncie w dniach 16 – 22 sierpnia 2007r. Przepis art. 25 cyt. wyżej Rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia, z tym, że jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do minimum. Przepis ten nie pozbawia jednak strony prawa do uczestniczenia w prowadzonych czynnościach kontrolnych. W aspekcie niniejszej sprawy jest to tym bardziej znamienne, że skarżący w miesiącu wrześniu 2007r. był wzywany do Biura Agencji celem wyjaśnienia niejasności zawartych we wniosku i nie został powiadomiony o przeprowadzonej kontroli, jak również o jej wynikach, co uniemożliwiło mu niezwłoczne ustosunkowanie się do stwierdzonych podczas kontroli istotnych rozbieżności w powierzchni działek. Został zatem pozbawiony możliwości uczestniczenia w procesie decyzyjnym. Za wystarczającą ochronę realizacji praw procesowych strony nie można uznać faktu doręczenia (co nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy) protokołu kontroli w pół roku po jej wykonaniu. Takie zachowanie godzi też bez wątpienia w wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działania organów administracji. W świetle powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 77 i art. 81 kpa w związku z art. 7 kpa. Formułowanych przez skarżącego zastrzeżeń w odwołaniu nie próbowano bowiem wyjaśnić czy to przy jego udziale, czy ewentualnie poprzez przesłuchanie świadków, którzy wykonywali usługi pielęgnacyjne. Nieodzownym jest również wskazanie, że w aktach sprawy brak jest potwierdzenia, aby protokół z wynikami tejże kontroli doręczono stronie skarżącej. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się notatka (k. 18) mająca świadczyć, że protokół z kontroli został doręczony żonie skarżącego A. W. Jednak, jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie nie jest to jego żona a bratowa, z którą jest skonfliktowany i która zamieszkuje pod innym adresem niż skarżący. Z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie wynika, że protokoły z kontroli doręcza się stronom bez zwrotnego potwierdzenia odbioru, tym samym nie jest możliwe skuteczne obliczenie terminu z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007r Nr 35 poz. 217), który mówi, że gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić zastrzeżenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżący przyznaje, że otrzymał raport, ale nie w terminie ustalonym przez organ, a zastrzeżenia złożył w odwołaniu. Tymczasem organ uznał, że producent nie skorzystał z prawa do wniesienia zastrzeżeń. Należy wskazać, iż kontrola została przeprowadzona w miesiącu sierpniu 2007r., natomiast raport został doręczony skarżącemu w miesiącu marcu 2008r., a więc 7 miesięcy po kontroli. Organy, nie uzasadniając w żaden sposób swojego stanowiska co do takiej przewlekłości postępowania, pozbawiły w ten sposób skarżącego podważenia stanowiska organu i ustosunkowania się do wyników przeprowadzonej kontroli w odpowiednim czasie. Takie działania organów bez wątpienia godzą w wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz w art. 9 kpa zasadę ciążącego na organach obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszają także przepisy postępowania – art. 7 i 77 kpa. Wobec wskazanego powyżej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit "c", art. 135 ustawy p.p.s.a. Stosownie do art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, decyzja organu administracji I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Obowiązek wstrzymania wykonania uchylonych aktów wynika natomiast z treści art.152 ustawy p.p.s.a. Ponowne postępowanie organy przeprowadzą z udziałem strony i po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, znajdującym odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku.