II SA/Ke 469/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. C. od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta o przyznaniu pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie [...]zł w miesiącu maju 2006 r. z przeznaczeniem na zakup żywności, środków czystości i baterii kuchennej i o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w miesiącu maju 2006 r. z przeznaczeniem na przejazd do Krakowa w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawę przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ustalił, że A. C. wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2006 r. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznanie zasiłku celowego na zakup baterii kuchennej, zaś wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. zwrócił się do organu I instancji o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność, środki higieny i na przejazd do Krakowa w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawę przed WSA w Krakowie. Organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał A. C. pomoc społeczną w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na żywność, środki czystości i na zakup baterii kuchennej, a więc pomoc w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Odmówił natomiast przyznania mu zasiłku celowego z przeznaczeniem na przejazd do Krakowa na rozprawę. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył A. C. podnosząc, że decyzja organu I instancji jest rażąco sprzeczna z art. 2, art. 30, art. 32 oraz art. 45 Konstytucji, gdyż odmowa przyznania zasiłku celowego na przejazd do Krakowa w celu wzięcia udziału w rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 10 maja 2006 r. kwestionuje jego niezbywalne prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W przekonaniu skarżącego, pouczenie zawarte w zawiadomieniach o terminie rozprawy, iż stawiennictwo jest nieobowiązkowe "stanowi fikcję prawną, gdyż każda sprawa z zakresu pomocy społecznej wymaga osobistego przedstawienia swoich racji". Ponadto A. C. podniósł, iż z zasiłku wypłaconego w dniu 9 maja 2006 r. pokrył koszty podróży do Krakowa, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasądził na jego rzecz kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów podróży. Skarżący wniósł o rozpatrzenie jego odwołania na rozprawie administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odwołanie A. C. za niezasadne, podnosząc, że zaskarżona decyzja organu I instancji wypełnia dyspozycję art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Skarżącemu została przyznana pomoc społeczna w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na żywność, środki czystości i na zakup baterii kuchennej. Natomiast w przekonaniu organu II instancji wyjazd do Krakowa na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie był niezbędną potrzebą bytową, konieczną do zaspokojenia przez Ośrodek Pomocy Społecznej, tym bardziej, że z zawiadomienia o terminie rozprawy wynikało, iż stawiennictwo skarżącego jest nieobowiązkowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że pomoc społeczna w postaci zasiłków celowych ma charakter uznaniowy i do kompetencji organu należy ustalenie jej wysokości w indywidualnym przypadku, co więcej ustawodawca w art. 39 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy wymienia niezbędne potrzeby bytowe, w celu zaspokojenia których może być przyznany zasiłek celowy i nie zalicza do nich wydatków związanych z podróżą. Organ II instancji uznał, że A. C. z uwagi na bezrobocie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i stosownie do treści przepisu art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przysługuje mu prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ podniósł, że pomoc społeczna, zgodnie z treścią ustawy o pomocy społecznej, ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia zasoby i możliwości, jednakże wysokość przyznawanych zasiłków celowych uzależniona jest od wysokości środków, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej. Organ II instancji ustalił, że średnia wysokość zasiłku celowego przyznanego w maju 2006 r. wyniosła 127 zł, a zatem Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyznając A. C. zasiłek celowy w wysokości [...]zł. Odnosząc się zaś do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów podróży do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dniu 10 maja 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że WSA w Krakowie zasądził na rzecz A. C. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a tym samym bezzasadne byłoby przyznanie skarżącemu pomocy na ten sam cel ponownie. Odnosząc się natomiast do żądania rozpatrzenia sprawy na rozprawie, organ II instancji podniósł, że nie istnieje taka potrzeba, gdyż nie zachodzą okoliczności określone w 89 k.p.a. albowiem stroną w postępowaniu był jedynie A. C., więc nie zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymagał wyjaśnienia przez świadków lub biegłych i jest wystarczający do podjęcia decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. C. wnosząc o jej uchylenie w części, w jakiej dotyczy odmowy przyznania zasiłku na przejazd na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 10 maja 2006 r. Skarżący podniósł, że organ tak I jak i II instancji w sposób dowolny przekroczył granice uznania administracyjnego pozbawiając go prawa do wymiaru sprawiedliwości. A. C. podkreślił, że jego osobista obecność na rozprawie była konieczna, a odmowa przyznania zasiłku celowego powoduje naruszenia art. 2, art. 30, art. 32 oraz art. 45 Konstytucji, gdyż kwestionuje jego niezbywalne prawo dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Skarżący zwrócił również uwagę, iż zaskarżona decyzja została wydana na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzenia postępowania odwoławczego i domagał się przestrzegania art. 6-10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art.145§1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega żadnej wątpliwości, że A. C. spełnia wszelkie kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2004r., nr 64. poz.593 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), uprawniające go do otrzymania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W części przyznającej skarżącemu pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego, zaskarżona decyzja nie była kwestionowana. Skarżący nie zgadza się natomiast z odmową przyznanego tego zasiłku z przeznaczeniem na przejazd do Krakowa w dniu 10 maja 2006 r., na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego w granicach obowiązujących przepisów. Sąd kontrolując zgodność z prawem takiej decyzji bada w szczególności, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy w sposób należyty uzasadnione zostało przyznanie skarżącemu zasiłku w takiej a nie innej wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - jak wynika z art. 7 kpa - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela ( por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r., zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznając konieczność udzielenia pomocy (co w sprawie nie jest kwestionowane), organ winien zatem rozważyć wszelkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji o wysokości przyznanych na rzecz konkretnej osoby środków w ramach uznania administracyjnego, rozumianego w sposób przedstawiony wyżej. Są to przede wszystkim: uzasadnione potrzeby uprawnionego, własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób starających się o pomoc społeczną. Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka. W tym miejscu należy podnieść, że w maju 2006 r. skarżącemu został przyznany zasiłek celowy w kwocie [...] zł., z przeznaczeniem na zakup żywności, środków czystości i baterii kuchennej. Z informacji zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że w miesiącu tym Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie dysponował kwotą 45.292,00 zł z przeznaczeniem na zasiłki celowe, z czego udzielono 357 świadczeń, zaś średni zasiłek celowy wyniósł 127 zł. Wobec powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że nie przekroczył on granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłek celowy we wskazanej wysokości. Odnosząc się do odmowy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na przejazd do Krakowa w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawę przed tamtejszym wojewódzkim sądem administracyjnym podkreślić należy, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje świadczenia polegającego na zapewnieniu środków w celu wzięcia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wobec tego świadczenie na ten cel mogłoby być przyznane jedynie w przypadku uznania go za niezbędną potrzebę.bytową. W okolicznościach sprawy nie można jednak przyjąć, aby tak było. Zasiłek celowy winien zaspokajać potrzeby o charakterze osobistym wnioskodawcy, bez których zaspokojenia nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). A do tak określonych potrzeb nie można zaliczyć przejazdu na rozprawę przed sądem administracyjnym, zwłaszcza jeżeli stawiennictwo strony na rozprawie nie było obowiązkowe. Nie można podzielić twierdzenia skarżącego, iż jego stawiennictwo na rozprawie było konieczne, skoro z treści pouczenia zawartego w zawiadomieniu A. C. o terminie tej rozprawy wynika, iż stawiennictwo strony jest nieobowiązkowe. Co więcej organ pomocy społecznej przyznając zasiłek celowy nie jest uprawniony do badania, czy udział skarżącego w posiedzeniu Sądu jest konieczny, a tylko wówczas organ mógłby przyznać świadczenie pieniężne z pomocy społecznej, gdyby mógł ocenić czy cel, na który to świadczenie miałoby zostać przeznaczone jest uzasadniony. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasądził na rzecz A. C. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, zatem słusznie podkreślił organ II instancji, że bezzasadne byłby przyznanie pomocy społecznej na ten sam cel. Niezasadny jest również zarzut, jakoby odmowa przyznania spornego zasiłku celowego naruszała chronione konstytucyjnie prawo skarżącego do sądu. Jednym ze sposobów zapewnienia tego prawa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku osób, które nie są w stanie ponieść kosztów postępowania, jest instytucja prawa pomocy uregulowana w art. 243-263 u.p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami prawo pomocy może być przyznane stronie w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata czy radcy prawnego. W razie ustanowienia, adwokat lub radca prawny zastępują i reprezentują stronę na rozprawie, zwłaszcza wtedy, gdy decyzją sądu orzekającego w sprawie, stawiennictwo strony na rozprawie nie jest obowiązkowe. Wbrew twierdzeniom skarżącego, dopuszczalność rozpoznania sprawy pod nieobecność stron (bo to jest przyczyną wzywania stron na rozprawę z informacją, że osobiste stawiennictwo nie jest obowiązkowe), nie jest fikcją prawną, lecz wyrażoną w art. 107 u.p.p.s.a. zasadą postępowania sądowoadministracyjnego wynikającą z ustrojowej roli sądów administracyjnych. Sądy te bowiem, nie przejmują sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, a mają jedynie skontrolować (ocenić) legalność zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest przy tej ocenie związany ani granicami, ani wnioskami skargi (art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami, art. 134 u.p.p.s.a.). Nie można również zgodzić się z zarzutem, jakoby organy wydające w sprawie decyzje administracyjne, zignorowały wydany w identycznej, zdaniem skarżącego sprawie, prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 czerwca 2006 r. Wyrokiem tym sąd uchylił decyzję SKO, utrzymującą w mocy decyzję nieprzyznającą skarżącemu zasiłku celowego na podróż do Krakowa w celu wzięcia udziału w rozprawie prze Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. W tym zakresie przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z art. 153 u.p.p.s.a. jedynie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu orzekającego w danej sprawie, wiążą w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zasada ta nie dotyczy natomiast innych spraw, nawet identycznych. Poza tym z pisemnych motywów wyroku WSA w Kielcach z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 821/05 wynika, że ustalenia organów administracji publicznej rozstrzygających tamtą sprawę były odmienne niż w sprawie niniejszej. Organy uznały bowiem, że cel na jaki skarżący domagał się zasiłku celowego w tamtej sprawie, tj. przejazd na rozprawę do Krakowa i koszty z tym związane, należą do niezbędnych potrzeb bytowych. Tego ustalenia, z uwagi na treść przepisu art. 134 §2 u.p.p.s.a. statuującego zasadę zakazu reformatio in peius, sąd w tamtej sprawie nie mógł kwestionować, co wyraźnie zostało zaznaczone w uzasadnieniu. Skoro więc w powołanej przez skarżącego sprawie sąd z wskazanych przyczyn nie wyraził stanowiska co do charakteru zgłoszonej potrzeby, rozstrzygnięcie w sprawie II SA/Ke 821/05 nie może mieć znaczenia dla sprawy niniejszej, zwłaszcza takiego, jakie przypisuje mu skarżący. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu nieprzeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej wskazać należy, iż organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia sytuacji materialnej i rodzinnej, w jakiej znajduje się skarżący. Ta sytuacja oraz wiedza organu co do swoich możliwości finansowych były wystarczające do podjęcia decyzji w kwestii przyznania pomocy społecznej. Kolegium władne więc było uznać, iż rozpoznanie złożonego przez skarżącego odwołania nie wymaga przeprowadzenia rozprawy, skoro nie zachodzi w sprawie żaden z przypadków wymienionych w art. 89 kpa. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ).