II SA/Ke 469/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi S.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprostowania wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia S. C. na postanowienie Starosty S. z dnia [...], odmawiające sprostowania oczywistej omyłki w wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. decyzji z dnia [...], znak [...], poprzez uzupełnienie projektu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej o małżeństwo J. i W. C., na podstawie ar. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności. Pismem z dnia 19 lutego 2011r. S. C., powołując się na przepis art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wniósł o "ustalenia gospodarstwa rolnego" jego rodziców J. i W. C.ch, położonego we wsi D. gm. S. jako uprawnionego do udziału w spółce Wspólnota Gruntowa wsi D. i "wpisanie uprawnionego do udziału nazwiska S. C. zam. S. 103". W uzasadnieniu swojego żądania wskazał, że jego rodzice posiadali gospodarstwo rolne we wsi D., a on przed 5 lipca 1963r, pomagał rodzicom w korzystaniu z gruntu leśnego oznaczonego numerem 368/1, który następnie został zagospodarowany jako wspólnota gruntowa. Mimo spełnienia ustawowych wymogów gospodarstwo rodziców nie znalazło się w wykazie osób uprawnionych do udziału, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w S., stanowiącego załącznik do statutu Wspólnoty Gruntowej wsi D. Aktualnie on jest jedynym użytkownikiem i opiekunem gospodarstwa rolnego po rodzicach. W odpowiedzi organ poinformował, że postępowanie dotyczące uznania za mienie gminne nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej numerem 368 o pow. 21,75ha zostało zakończone poprzez wydanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w dniu [...] decyzji, którą zatwierdzono projekt wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Decyzja jest ostateczna i dlatego nie jest możliwe dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych. W związku z kolejnym pismem S. C. Starosta ponownie pismem z dnia 14 kwietnia 2011r. poinformował go, że ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Nadto poinformował, że stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej zobowiązane są do utworzenia spółki i że uchwałą nr 3/99 Zarządu Miejskiego w S. z dnia 24 marca 1999 r. zatwierdzono Statut Wspólnoty wsi D. Od tego momentu wszelkie regulacje dotyczące spraw i praw przysługujących członkom wspólnoty reguluje statut. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty, czy w wykazie osób uprawnionych są jedynie zgłaszane do ewidencji gruntów i budynków na wniosek zarządu spółki (art. 18 ust. 2 ustawy). Nowe osoby uprawnione do udziału we wspólnocie na mocy art. 18 ust. 2 na wniosek zarządu spółki Starosta wpisuje jedynie do ewidencji gruntów i budynków. Na skutek wniesionego przez S. C. zażalenia na bezczynność SKO postanowieniem z dnia [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Staroście S. termin do załatwienia sprawy w formie decyzji. Decyzją z dnia [...] Starosta S. na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych orzekł o odmowie ustalenia gospodarstwa J. i W. C.ch jako uprawnionego do udziału we Wspólnocie Gruntowej wsi D. i o odmowie wpisania do udziału w w/w wspólnocie S. C.. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja oparta na art. 8 ust. 2 dotycząca osób uprawnionych do udziału ma charakter deklaratoryjny. Dalsze zmiany zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe, zgodnie z art. 18 ust. 2 odbywają się na podstawie zgłoszenia, którego podstawą są przypadki zawarte w katalogu przepisów art. 26-30 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ostateczna decyzja może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. W odwołaniu od tej decyzji S. C. zarzucił naruszenie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a także szeregu przepisów kpa, w tym art. 113 § 1 kpa i domagał się uchylenia decyzji i wydania w trybie art. 113 § 1 kpa postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w wydanej przez Kierownika Rejonowego w S. decyzji z dnia [...], poprzez uzupełnienie projektu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie o małżeństwo J. i W. C. spełniających wymogi art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy, "co nie wymaga wzruszenia opisanej wyżej decyzji w trybie nadzwyczajnym". Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ ten podzielił stanowisko Starosty S. co do deklaratoryjnego charakteru decyzji wydanej na odstawie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazał, że tego typu decyzja nie podlega zmianie na podstawie art. 155 kpa ani też w trybie art. 154. Niedopuszczalne jest także wydanie kolejnej decyzji orzekającej o meritum, stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata). Skoro w obrocie prawnym pozostaje już decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a żądania skarżącego sprowadza się do wydania kolejnej decyzji w tej sprawie, czyni to takie postępowanie niedopuszczalnym. Tak więc obowiązkiem organu I instancji było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Natomiast ustosunkowując się do żądania w przedmiocie wydania postanowienia o sprostowaniu na podstawie art. 113 § 1 kpa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] Kolegium wskazało, że na obecnym etapie postępowania nie może się odnieść do tego żądania, bowiem nie było ono przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Skoro jednak takie żądnie strony pojawiło się w toku postępowania, Starosta S. winien je rozpoznać na podstawie art. 113 kpa w toku kolejnego postępowania. W dniu 20 października 2011r. wpłynęło do Starosty pismo S. C., w którym domagał się on podjęcia działań w sprawie złożonego przez niego wniosku zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W piśmie tym wskazał on, że "przy załatwianiu sprawy należy wykorzystać wskazania organu odwoławczego zawarte w ostatnim zdaniu na str. 3 w/w decyzji". W związku z powyższym Starosta S. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 113 kpa w sprawie sprostowania i następnie postanowieniem z dnia [...] odmówił sprostowania oczywistej omyłki w wydanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. decyzji z dnia [...] poprzez uzupełnienie projektu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie poprzez małżeństwo J. i W. C.ch, wskazując, że żądanie wykracza poza granice sprostowania, o którym mowa w art. 113 z 1 kpa. Dopisanie wskazanych osób dom wykazu uprawnionych prowadziłoby do merytorycznej zmiany decyzji, nie zaś do sprostowania oczywistej omyłki. W zażaleniu na to postanowienie S. C. zarzucił naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów, wobec prawa poprzez błędną interpretację przepisów i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 18 ust. 2 oraz art. 26-30 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz naruszenie prawa procesowego – art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 8, art.8 w zw. z art. 75 kpa oraz art. 113 § 1 kpa i domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i uzupełnienia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie "w formie prawem przewidzianej, poświadczającej stan prawny na dzień 05.07.1963". Utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 113 § 1 kpa i wskazało, że sprostowanie decyzji może dotyczyć wyłącznie omyłek, czy błędów nieistotnych, albowiem eliminowanie istotnych uchybień dopuszczalne jest wyłącznie w drodze decyzji ostatecznych (tryby weryfikacji określone w art. 154, 155, 156 kpa). Chociaż ustawa nie zawiera definicji oczywistej omyłki, jednakże z samego potocznego rozumienia tego pojęcia wynika, że chodzi w nim o błąd pisarski lub rachunkowy albo inny lecz zawsze dostrzegalny na "pierwszy rzut oka", ewidentny, łatwo zauważalny i nie wymagający dodatkowych zabiegów myślowych, obliczeń, ustaleń. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Dokonana przez organ I instancji ocena wniosku jest prawidłowa. Sprostowanie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] poprzez dopisanie małżonków C. jako uprawnionych do udziału we wspólnocie nie może być kwalifikowane jako oczywista omyłka. W tym trybie nie jest możliwe korygowanie merytorycznej treści wcześniejszego rozstrzygnięcia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na to postanowienie S. C. zarzucił: 1/"utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo wadliwego przedmiotu rozstrzygnięcia nie uwzględniającego zmodyfikowanej treści zarzutów i sformułowanych na ich podstawie wniosków wynikających wprost z treści zażalenia z dnia 03.04.2012r."; 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 8 ust. 2 ustawy z 20 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...], "zatwierdzająca projekt wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie, gdy tymczasem organ ustala to w formie decyzji zgodnie z jego literalnym brzmieniem tego przepisu" ; 3/ błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę rozstrzygnięcia; 4/ naruszenie przepisów prawa procesowego w stopnie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 10§ 1 kpa w zw. z art. 81 kpa, art. 15, 80 i 107 § 3 kpa. Nadto zarzucił organom bezczynność poprzez zaniechanie wydania prawem przewidzianego rozstrzygnięcia. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący domagał się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ przez 14 miesięcy podejmował nieudolne – sprzeczne z prawem próby pozbawienia go należnych praw podmiotowych, "z premedytacją wykorzystał słabszą pozycję strony jako osobę nie przygotowaną profesjonalnie do toczenia sporów w słusznym interesie". Organ uchybił treści art. 8 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy, które dotyczą stanu prawnego na dzień 05.06.1963. Skarżący podniósł, że przedmiotową sprawę należy rozpatrywać w kontekście wadliwości aktu administracyjnego. Koniecznym jest ustalenie, jakie są konsekwencje braku którejkolwiek z przesłanek aktu. W Polsce nie przyjęła się mianowicie teoria, że każda wadliwość aktu powoduje jego nieważność. Obowiązuje natomiast koncepcja gradacji wad, zgodnie z którą wady aktu administracyjnego klasyfikuje się bądź jako nieistotne oraz takie, które powodują jedynie jego wzruszalność poprzez uchylenie lub zmianę bądź pociągają za sobą nieważność aktu. Odpowiednio do tego w doktrynie i orzecznictwie wyróżnia się wadliwość nieistotną – wady te są wynikiem naruszenia norm prawa materialnego lub norm prawa procesowego, które nie mieszczą się w wyliczeniach zawartych w art. 145 kpa i art. 156 kpa. Decyzja dotknięta wadą nieistotną nadal wiąże adresata, jej wady można usunąć poprzez rektyfikację. W związku z zarzutem naruszenia art. 6 ust. 2 kpa autor skargi wskazał na problem dopuszczalności analogii w procesie administracyjnym, podnosząc, że należy zachować daleko idącą powściągliwość. Dalej skarżący stwierdził, że zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w postanowieniu organu I instancji, że ostateczna decyzja administracyjna może być zatem wzruszona w trybie nadzwyczajnym i wskazał, że jeśli organ przyjmuje taką koncepcję działań zmierzających do uwzględnienia słusznego interesu strony, to on wyraża zgodę na zmianę decyzji w trybie ustalonym przez organ. W dalszym ciągu uzasadnienia zarzutów skarżący podniósł, że gdyby organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 10 § 1 kpa, zapewne nie doszłoby do wydania postanowienia obarczonego istotnymi wadami, stwarzającymi przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego. Autor skargi przytoczył następnie rozważania na temat, na czym polega wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności i zarzucił, że organ II Instancji te zasadę pogwałcił, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności. Zadaniem organu II instancji jest bowiem rozważenie, jak należy sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić rozstrzygniecie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego lub procesowego, które miały lub mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze, a mianowicie tego, że organ II Instancji utrzymał w mocy postanowienie pomimo wadliwego przedmiotu rozstrzygnięcia. Jak należy domniemywać autor skargi zarzuca, że nie domagał się zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] poprzez jej sprostowanie w trybie art. 113 § 1 kpa, ale domagał się takiej zmiany w innym trybie, bliżej w skardze (ani też wcześniej w toku poprzednio toczącego się postępowania) niesprecyzowanym. W związku z tym należy odwołać się do przebiegu postępowań przytoczonego we wstępnej części niniejszego uzasadnienia. Wynika z niego w sposób niebudzący żadnej wątpliwości, iż to S. C. wskazał jako podstawę swojego żądania art. 113 kpa, czyniąc to po raz pierwszy w odwołaniu od decyzji Starosty S. z dnia [...] i następnie w piśmie z dnia 19 października 2011r. Taki też wniosek był przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. W zażaleniu na to postanowienie skarżący również zarzucił naruszenie art. 113 § 1 kpa, co oznaczało, że kwestionuje on rozstrzygnięcie organu I instancji i uważa, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z [...] powinna zostać zmieniona w trybie tego przepisu. Właśnie opisana przez autora skargi zasada dwuinstancyjności nakazywała Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu , jako organowi odwoławczemu, ponowne rozstrzygnięcie, czy można w trybie sprostowania oczywistej omyłki, dokonać zmiany w projekcie wykazu osób uprawnionych we wspólnocie, zatwierdzonym ostateczną decyzją z [...], a więc czy prawidłowo Starosta S. odmówił sprostowania tej decyzji w trybie art. 113 § 1 kpa. Natomiast niewątpliwie tę zasadę dwuinstancyjności organ II instancji by naruszył, gdyby rozpoznając zażalenie od postanowienia w przedmiocie sprostowania, dokonywał zmiany prawomocnej decyzji w jednym z nadzwyczajnych trybów. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że to skarżący sam wystąpił o sprostowanie w trybie art. 113 kpa decyzji z [...], formułując to żądanie w sposób jednoznaczny i podtrzymując go także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, poprzez podniesienie zarzutu naruszenia tego przepisu. Chociaż obecnie w skardze S. C. już nie zarzuca, że w tym trybie nie można dokonać żądnej przez niego zmiany wykazu osób uprawnionych, tym niemniej wskazać należy, że stanowisko organów obu instancji w tej kwestii jest prawidłowe. Niewątpliwie bowiem nie można w trybie art. 113 § 1 kpa doprowadzać do merytorycznej zmiany decyzji, a taką zmianą byłoby dopisanie do wykazu osób uprawnionych rodziców skarżącego. Przechodząc do zarzutu z pkt. 2 skargi, to z uwagi na niejasność jego sformułowania bliższe ustosunkowanie się do niego nie jest możliwe. Tym niemniej wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 113 § 1 kpa. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28 poz. 169 ze zmianami) nie miał w sprawie tej zastosowania, w związku z czym organ nie mógł go naruszyć. Przepis ten stanowił podstawę prawną wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. ostatecznej decyzji z dnia [...] W niniejszej jednak sprawie decyzja ta nie mogła być badana pod kątem jej prawidłowości ani przez organy ani też przez Sąd. W skardze jej autor wskazał, że zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, że ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona w trybie nadzwyczajnym i że "jeżeli organ przyjmuje taką koncepcję działań, zmierzających do uwzględnienia jego słusznego interesu, to on wyraża na to zgodę". Zauważyć jednak należy, że jeżeli skarżący uważa, że ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dna [...], zatwierdzająca projekt wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jest wadliwa, to sam powinien wystąpić z konkretnym żądaniem, w którym będzie sprecyzowane czy domaga się jej wyeliminowania poprzez stwierdzenie jej nieważności czy też domaga się wznowienia postępowania, a jeśli tak to na jakiej podstawie. Skarżący nie wystąpił z żadnym tego typu wnioskiem, domagając się tylko kolejno ustalenia, że gospodarstwo jego rodziców było uprawnione do udziału w spółce Wspólnota Gruntowa wsi D., a następnie sprostowania oczywistej omyłki w wydanej w dniu [...] decyzji. Wbrew zarzutom skargi brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie narusza powołane w skardze przepisy postępowania, nieuzasadniony jest także bliżej niesprecyzowany zarzut błędu w ustaleniach faktycznych. Dlatego też skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd podlegała ona oddaleniu, o czym Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.